החלטת משרד הפנים על סילוק נציגי הציבור ממוסדות התכנון היא רק השיא האלים של מגמה 
שמורגשת היטב בחקיקה ■ המטרה: העצמת 
כוחה של הממשלה במוסדות התכנון ■ מסמך פנימי של המשרד להגנת הסביבה, הממפה את הנעשה בתחום, נחשף כעת לראשונה

מאת נמרוד בוסו, 9/6/2014

סילוק ה"נודניקים" שמפריעים לאשר תוכניות בנייה הוא אחת מהדרכים לייעול מערכת התכנון - כך ניתן להסיק משורה של צעדים שננקטו באחרונה בממשלה.

מחר צפויה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה להתכנס כדי לדון בשנית בהחלטה שאישרה לפני כחודש: ביטול חברותם של נציגי הציבור, כלומר כל מי שאינו מייצג את הממשלה או השלטון המקומי, בוועדת המשנה של המועצה - הוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים (ולנת"ע). זאת, לאחר שעד למועד ההחלטה מנו אלה כשליש מחבריה, וכללו את נציג הארגונים הירוקים, נציג ארגוני המתכננים והאדריכלים ונציג הדור הצעיר.

אגב, גם נציגו של משרד הבריאות - משרד ממשלתי, אך בעל השפעה ממתנות על מגמות פיתוח - הודח. את הדיון החוזר בעניין הורה לקיים שר הפנים גדעון סער, ואין להתפלא על כך - מדובר באחד הצעדים האלימים ביותר שאישרה המועצה הארצית בשנים האחרונות, ולא קדם לו כל דיון ציבורי, בכנסת או בממשלה.

לחובתו של סער ייאמר שהוא לא הצליח להבין לבדו את משמעותה מרחיקת הלכת של ההחלטה לפני שאושרה. רק בעקבות הביקורת הציבורית וחוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה, עו"ד יהודה וינשטיין, שהזהיר כי ייתכן שלא ניתן יהיה להגן על ההחלטה בבג"ץ, הבין סער שמוטב לשנותה.

צעד זה הוא הבוטה ביותר בשורה של צעדים ויוזמות שמקודמים באחרונה, על ידי משרד הפנים - המשקפים כולם את אותן המגמות.

אלה כוללים את הפחתת מספר הדיונים על תוכנן של תוכניות, יהיו אלה תוכניות בינוי, תשתיות, שטחים פתוחים או מחצבות; הפחתת מספר הערכאות שבהן נדונות התוכניות, עד כדי צמצומן לאחת בלבד, תוך ביטול מוחלט של היכולת לערער במקרים מסוימים, או הפיכתה לקשה במיוחד במקרים אחרים; הקלה משמעותית על היכולת של מוסדות התכנון לאשר בנייה בשטחים פתוחים; ולבסוף, העצמת כוחם של משרדי הממשלה מוטי הפיתוח - הפנים, השיכון והאוצר - והפחתת משקלם של המשרדים שנחשבים ככאלה המרבים לשאול שאלות ולדרוש שינויים בתוכניות מאושרות: בראשם המשרד להגנת הסביבה, משרד הבריאות, ובמקרים מסוימים גם משרדי החקלאות והתחבורה.

ערב הדיון החוזר בהדחת נציגי הציבור מהולנת"ע הוכן באגף התכנון של המשרד להגנת הסביבה דו"ח פנימי הממפה את שלל הצעדים שקודמו לשינוי הליכי התכנון בישראל, וזה נחשף כאן בפעם הראשונה. באופן טבעי, המשרד שם דגש בראש וראשונה על החלשתם של השיקולים הסביבתיים במערכת התכנון. ואולם למעשה, כפי שיתואר לעיל, עולה מהדו"ח כי יכולתו של הציבור בכללותו להשמיע את קולו נפגעת - בין שמדובר באנשי מקצוע מתחום התכנון, ובין שבסתם אזרחים מהשורה המבקשים להשיג על תוכניות המקודמות בסביבתם הקרובה.

"בשנים האחרונות מתרחשים שינויים דרמטיים בתחום התכנון, המשליכים באופן ישיר על היכולת להבטיח את ההגנה על ערכים סביבתיים בהליכי התכנון והפיתוח בישראל", כותבת בדו"ח ראש אגף התכנון במשרד, איריס האן. "ההנחה היא כי המשך השימוש בכלים הקיימים, והתנהלות בהתאם למצב של 'עסקים כרגיל' - יובילו לפגיעה ממשית ביכולת להבטיח את ההגנה על ערכים סביבתיים בתחום התכנון והפיתוח בישראל".

השר להגנת הסביבה, עמיר פרץ, אמר בעקבות הדו"ח: ״אנחנו בעד בנייה, אבל נגד להשתיק אנשים. כל המסע האגרסיבי הזה כנגד ארגוני הסביבה לא יועיל לשום אזרח ולא יוסיף ולו דירה אחת למלאי הדירות החסר ובוודאי לא ישפיע על יוקר הדיור. התוצאה היחידה היא דירות פחות איכותיות ויותר יקרות ופגיעה בסביבה״.

המסמך עצמו מצביע על קרוב ל–20 צעדים, אך כאן נתמקד בשמונת המרכזיים שבהם. כפי שיתואר להלן, חלק ניכר מהמהלכים נמצאים עדיין בהליכי עבודה, ועדיין לא ידוע מה תהיה התצורה הסופית של ההחלטות (למשל עדכון תוכנית המתאר הארצית). במקרים אלה מסתמך הנייר בעיקר על החלטות שכבר התקבלו ועל טיוטות שפורסמו.

1. שינוי בהרכב ועדות המשנה של המועצה הארצית

ב–13 במאי אישרה המועצה הארצית לתכנון ולבנייה את הצעת מינהל התכנון במשרד הפנים שלפיה יצומצם מספר החברים בוועדת המשנה החשובה ביותר של המועצה, ולנת"ע, מ–18 ל–13.

כחלק מהשינוי נוסף לוועדה נציג של האוצר, בוטלו נציגויות משרדי הכלכלה והבריאות, וכן חברותם של כל נציגי הציבור בוועדה, בהם נציג ארגון הגג של הארגונים הירוקים, נציג ארגוני המהנדסים והאדריכלים, נציג המוסדות המיישבים (משבצת שמילא על פי רוב איש קק"ל), וכן נציג הדור הצעיר – תפקיד שמילאו נציגי סטודנטים, אך אינו מאויש כבר זמן רב. הנציגות הציבורית הבודדת שנותרה היא זו של רשות הטבע והגנים, אלא שמשבצת זו אינה ציבורית לחלוטין, שכן מדובר ברשות ממשלתית למחצה.

מכיוון שולנת"ע נחשבת לגוף שבו נעשית רוב העבודה התכנונית המשמעותית (יותר מאשר במועצה הארצית) משמעות ההחלטה היא לדברי האן, "קושי של ממש לשלב היבטים סביבתיים, בריאותיים וציבוריים בהחלטות המועצה הארצית".

2. קושי רב יותר להעלות דיונים למליאת המועצה הארצית

נקודה זו קשורה בנקודה הקודמת. כשמתקבלת לבסוף החלטה בולנת"ע, מעמדה הוא כשל החלטת המועצה הארצית לתכנון ולבנייה. אם ההחלטה אינה לרוחו של אחד מחברי המועצה, הוא רשאי לערער עליה, ולדרוש כי דיון נוסף יתקיים, והפעם במליאת המועצה - לפי סעיף 6ב' בחוק התכנון והבנייה. אלא שבשנים האחרונות, החל להיעשות שימוש תכוף יותר בתת־סעיף הקובע כי ביכולת המועצה להחליט כי אין צורך בדיון נוסף. כך הופך למעשה הדיון החוזר לדו־שלבי: ראשית מתקיים דיון בשאלה אם בכלל צריך לדון שוב, ורק אם בהצבעה בנושא מאשרת המועצה את הדיון החוזר - הוא אכן מתקיים.

על פי מקורות במועצה, כשמגיע הערר מכיוונם של גורמים "ירוקים", נוטה המועצה לדחות באופן כמעט אוטומטי את הבקשה לדיון נוסף. לטענת האן, "יישום נוהל שלפיו יש בשלב ראשון לשכנע בהצדקה לקיים דיון במליאה מביא לכך שהחלטות רבות נסגרות בפועל בולנת"ע - ולא במליאה המועצה". לכן, לדבריה, "בפועל נקבעת המדיניות ומתקבלות החלטות בפורום מוטה ממשלה ומוטה פיתוח".

3. החוק לקידום בנייה במתחמים מועדפים (חוק הותמ"ל)

על פי הצעת החוק לבנייה במתחמים מועדפים, יוקם מוסד תכנון חדש, ותמ"ל (ועדה לתוכנית מועדפת לדיור), שיוסמך לאשר תוכניות בהיקף של עשרות אלפי יחידות דיור למגורים בזמן קצר יחסית, בערכאה אחת בלבד, ללא יכולת לערור לערכאות עליונות על ההחלטות. בנוסף תוסמך הוועדה לחרוג בהחלטותיה מתוכניות מתאר מחוזיות, ותהיה כפופה לתוכנית המתאר הארצית (תמ"א 35) בלבד.

מדובר למעשה ב"מסלול עוקף" הן למערכת התכנון הרגילה והשנייה והן למערך הווד"לים, שהוקמו בדיוק למטרות אלה (תכנון מהיר עוקף ביורוקרטיה) לפני קצת פחות משלוש שנים, ובאחרונה אף הורחבו סמכויותיהן.

מי שדחף את הצעת החוק הפעם היה שר האוצר, יאיר לפיד, ולא סער, אך זו נסמכת על מסקנות "צוות 90 הימים", לאחר שבדיונים הצהירה יו"ר מינהל התכנון במשרד הפנים, בינת שוורץ, כי היעד שאליו התבקשה מערכת התכנון להגיע - 86 אלף דירות מתוכננות בשנה - אינו בר השגה בכלים הקיימים. אף שהממשלה אישרה את הצעד לפני ארבעה חודשים, החוק נמצא בדיוני ועדת הפנים של הכנסת, בראשות מירי רגב, ונראה שקידומו מתנהל בעצלתיים.

לטענת המשרד להגנת הסביבה, אחד ההיבטים הצורמים בהצעה הוא הפרטת הייעוץ הסביבתי והתחבורתי, כלומר קבלת ייעוץ בתחומים אלה מיועצים פרטיים בעלי מעמד מוחלש, במקום מהמשרדים המוסמכים, המעסיקים עשרות אנשי מקצוע בדיוק למטרות אלה, כנראה מתוך שאיפה "למנוע בעיות".

"השלכות הצעד הזה הן עידוד פיתוח הסותר את תוכניות המתאר הארציות והמחוזיות, החזרת תוכניות שנדחו בעבר, פגיעה בשקיפות ובמנגנוני הערר, גלישת פיתוח לשטחים הפתוחים, והמשך הפרטת הייעוץ הסביבתי", כותבת האן. בין אותן תוכניות שנדחו בעבר, ושעל פי ההערכות עשויות לשוב דרך הצינור הזה, נמצאת לדברי גורמים במשרד להגנת הסביבה גם תוכנית ספדיה במערב ירושלים, אשר בעבר נגנזה בשל השלכותיה הסביבתיות הקשות.

4. עדכון תוכנית המתאר הארצית (תמ"א 35)

סיפורה של התנהלות משרד הפנים בעניין עדכון תוכנית המתאר הארצית בשנה האחרונה ממחיש את יכולתו של סער לעמוד בפרץ ולמנוע ממינהל התכנון במשרדו להעביר תוכניות שאינן לרוחו, בין היתר בגלל המספר העצום של המתנגדים להן, בהם אנשי גופי התכנון והסביבה, השלטון המקומי על כל זרועותיו (תוך שילוב כוחות נדיר של עיריות ומועצות אזוריות), ואפילו חברי צוות ההיגוי של התמ"א, שאחד מהם הצהיר בישיבת הולנת"ע מדצמבר, רגע לפני הקפאת העדכון, כי חלקים ממנו אינם מקובלים גם עליו.

שתי גרסאות שונות של עדכון התמ"א כבר הובאו על ידי שוורץ לשולחן הולנת"ע - האחת באוגוסט 2013 והשנייה בדצמבר - ואף לא אחת מהן זכתה לעלות לדיון במועצה הארצית. על פי השמועות במסדרונות משרד הפנים, גרסה נוספת של התוכנית אמורה לשוב לשולחן הדיונים באזור אוגוסט.

גורם במשרד להגנת הסביבה מציין כי על אף ששתי התוכניות לא התקבלו, בהליך שבו קודמו היה כדי להמחיש את המגמות שמהן מזהיר המשרד - בהן מחסור בדיונים משמעותיים גם בתוכניות המשמעותיות ביותר לעתיד ישראל, כמו תוכנית המתאר הארצית. "מינהל התכנון מביא לולנת"ע תוכנית, מעל הראש של צוות ההיגוי", הוא אומר. "לאף אחד לא ברור מאיפה נולדו צעדים כאלה ולא אחרים, ועל אילו נתונים הסתמכו, והתחושה היא של הליך תכנוני עקום".

במסמך עצמו מזהיר המשרד להגנת הסביבה מפני האפשרות שמעניקה התוכנית לחרוג מגבולות השטחים המסומנים כמרקמים העירוניים שנחשבו עד היום לקו אדום. זאת, על ידי הכנסת עיקרון המאפשר גמישות תכנונית, שלפיו ניתן לחרוג מגבולות המרקמים בשיעור של עד 2% - מה שמסתכם לפי חישוביה של האן באלפי דונמים של שטחים פתוחים. "העדכון מאפשר גלישת פיתוח לשטחים הפתוחים, על אף קיומן של עתודות רבות בתחומי השטחים המיועדים לבנייה", נכתב. עם זאת, יש להמתין לגרסתה הסופית של התוכנית, שתובא ככל הנראה לאישור בחודשים קרובים.

5. "רפורמת הפרגולה" (תיקון 101 לחוק התכנון והבנייה)

על הרפורמה הזאת, שנחשבת ל"בייבי" של כהונת סער עד כה במשרד השיכון, נכתב כבר רבות. סעיפיה של הרפורמה רבים, והדו"ח של האן אינו נוגע בכל אחד ואחד מהם, אלא מתייחס לכמה נקודות מרכזיות, בהן הרחבה משמעותית של הסמכויות התכנוניות שיינתנו לוועדות המקומיות, הגדרת שורה של עבודות בינוי פטורות מהוצאת היתר (בהן גדרות, מחסומים, מחסנים וכמובן הפרגולות - שהעניקו לרפורמה את שמה) וצמצום סמכויות פקיד היערות.

ההשלכות המדאיגות של החקיקה על פי המשרד הן הקושי לבקר את עבודת הוועדות המקומיות, שבמקרים רבים החלטותיהן יקבלו תוקף סופי, ללא מעבר לערכאה של הוועדה המחוזית. כמו כן חוששים שם מניצול לרעה של הליכי הפטור מהיתר, בעיקר בשטחים הפתוחים. "היכולת לבנות גדרות ושערים ללא היתר נשמעת הגיונית כשאדם משתמש בכוח זה בתחומי מגרשו הפרטי, אולם מה עושים אם מחליט גורם זה או אחר לנצל חקיקה זו כדי לסגור לעצמו חוף או חלקת טבע?", תוהה האן.

הסעיפים המדוברים כבר אושרו בקריאה שלישית במליאת הכנסת וצפויים להתחיל לקבל תוקף של חוק בהדרגתיות, החל מ–1 באוגוסט. נראה שבמקרה זה הזמן יגיד אם חששות המשרד להגנת הסביבה מהשלכות החקיקה היו מוצדקים.

6. הכנת תוכניות מתאר כוללניות לרשויות המקומיות

כחלק מהרפורמה, ובמטרה לאפשר עצמאות תכנונית לוועדות התכנון של הרשויות המקומיות, נערכות כיום בעשרות רשויות תוכניות מתאר כוללניות ליישובים עירוניים, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות. תפקידן של תוכניות אלה, שאמורות להיות מאושרות בדרג של ועדה מחוזית, הוא למעשה להגדיר עבור הרשויות המקומיות "גבולות גזרה" שבתחומם תוכל לאחר מכן להתנהל באופן עצמאי מבחינה תכנונית.

במשרד להגנת הסביבה מזהירים כי על פי המגמות המסתמנות, ברבים מהמקרים צפויות תוכנית אלה להעניק מסגרת רחבה, גמישה וחופשית "יתר על המידה" לוועדה המקומית, מבלי שניתן יהיה לאחר מכן לכוון ולבקר את עבודת הוועדות המקומיות.

במקרה זה מדובר בעניין ערכי, שניתן לפרש בכמה אופנים. שוורץ טענה כמה פעמים בעבר, בתגובה לביקורת על הגדלת סמכויות השלטון המקומי בתכנון, כי דווקא העצמת סמכויות הרשויות המקומיות היא תהליך דמוקרטי לעילא, שכן בוועדות התכנון יושבים נבחרי ציבור - ובוועדות התכנון המחוזיות לא.

7. תיקון 100 לחוק התכנון והבנייה

זהו תיקון שאושר בד בבד עם אישורה של "רפורמת הפרגולה", ומשמעותו היא מתן אפשרות להוצאת היתרים לעבודות תשתית, ובכלל זה צינורות מים, קווי מתח גבוה ועוד, מכוח תוכניות ארציות או מחוזיות שאינן מפורטות.

על פי המשרד להגנת הסביבה, צפויות ההשלכות של הצעד הזה לכלול את היעדר התכנון המפורט שיקשה על הטמעת שיקולים סביבתיים בתכנון התשתיות. גם במקרה זה החקיקה הושלמה, וצפויה להיכנס לתוקף ב-1 באוגוסט.

8. עיכוב יזום בהכרזה על עשרות גנים ושמורות טבע

החודשים האחרונים מתאפיינים בדיונים בלוחות זמנים הדוקים ומקוצרים בוועדות המחוזיות ובוועדות הערר לשם קידום תוכניות. מהלך זה נעשה כחלק מיוזמה של סער, וטוב שכך. אמנם תכיפות הדיונים עלולה להקשות על גופים שונים להגיב ולהעיר, ואולם בזמנים של מחסור בקרקע מתוכננת מוטב שהוועדות ישנסו מותניים.

ואולם בסוג אחד של תוכניות, מתברר, הסחבת לא רק שלא הסתיימה, היא אף מתעצמת. הכוונה היא לתוכניות שבאות לאשר שמורות טבע וגנים לאומיים, ושבאופן שיטתי הטיפול בהן מעוכב במשך חודשים, כאשר בה בעת מקודמות תוכניות מקבילות שסותרות את הוראות התוכניות המעוכבות. מבקר המדינה התייחס לתופעה זו בפירוט בדו"ח שהוציא לפני כמה שבועות, בפרק שעסק ברשות הטבע והגנים.

"נמצא כי במינהל התכנון מתעכבות בשלב ההכרזה עשרות תוכניות לגנים ולשמורות, חלקן ללא כל סיבה מוצדקת. למשל, עיכוב בהעברת התוכניות לאישור השרים הרלוונטיים או המתנה לאישורם של ראשי רשויות מקומיות מעבר למגבלת הזמן הקבועה בחוק (60 ימים) לקבלת תגובתם", כתב המבקר, והוסיף: "מינהל התכנון, והרשות בעקבותיו, בנוגע לחלק מהגורמים, אימצו כלל שאינו קבוע בחוק או בהנחיה פורמלית כלשהי, המגביל לחמש שנים את תוקף האישורים של הגורמים השונים להכרזות".

המלצות המבקר בעניין היו ברורות: "על הרשות, על מינהל התכנון ועל משרד המשפטים לפעול לצמצום העיכובים והחסמים בתהליכי ההכרזות של גנים ושמורות".

משרד הפנים: רואים חשיבות בשמירת השטחים הפתוחים

ממשרד הפנים נמסר בתגובה: "בהליך התכנון הציבור נשמע בהרחבה הן באופן פורמלי בשלב ההערות וההשגות לתכנית והן באופן לא פורמלי באמצעות הליכי שיתוף ציבור. קולו נשמע גם באמצעות נבחרי הציבור (ראשי רשויות מקומיות), נציגי ממשלה ונציגי גופים חוץ- ממשלתיים החברים בועדות המחוזיות ובמועצה הארצית.

"איננו מכירים את המסמך עליו דובר בפנייתכם, לא ברורה לנו מידת אמינותו, נכונותו, והאינטרסים בכתיבתו. ואולם, ניסיון של משרד ממשלתי לאלץ את מוסדות התכנון, באמצעות לחץ תקשורתי, לתת העדפה לשיקול צר כזה או אחר, אינו ראוי ופוגע באינטרס הציבורי המחייב ראיה רחבה, מאוזנת ומתכללת. המשרד מעניק חשיבות רבה לשמירה על השטחים הפתוחים, אך בד בבד מוטלת עליו החובה לתת מענה לצרכי האוכלוסיה כדוגמת מגורים ולתרום לפיתוח הכלכלי".

לכתבה בדהמרקר