>> טעויות קונצפטואליות קשות, כשלים תפישתיים, חוסר הבנה בניתוח תחרותי בסיסי ושימוש מוטעה ומטעה במדדי התחרות - כך מתאר עו"ד דרור שטרום, לשעבר הממונה על ההגבלים במשק, את חוות הדעת שהוכנה על ידי ד"ר יעקב שיינין ופרופ' אפרים צדקה מטעם קבוצת אידיבי אחזקות והוצגה בפני ועדת הריכוזיות שהקימה הממשלה. הדו"ח מכונה על ידי שטרום "גלולת הרדמה", והוא מאתר בו טעויות וכשלים רבים.

במסמך שהציג בפני ועדת הריכוזיות, טוען שטרום כי השימוש שעושה אי.די.בי, שבשליטת נוחי דנקנר, בדירוג של הפורום הכלכלי הבינלאומי (WEF) למדד התחרותיות בישראל הוא "מוטעה ומטעה". לדבריו, "ישראל מוצגת במסמך של אי.די.בי במקום 24 בתחרותיות, אבל מחבריו 'שוכחים' להזכיר שמדד זה אינו קשור למדד התחרות הפנימית בתוך המשק, ושבאותו סקר, בתחום הדומיננטיות של התאגידים הגדולים - שהיא הרלוונטית לדיוני ועדת הריכוזיות - ישראל הידרדרה למקום 117".

שטרום מדגיש כי בדו"ח קיים כשל בסיסי לגבי נתוני התחרותיות והריכוזיות בהשוואה למדינות אחרות. "באופן עקבי ישראל מוצגת בהשוואה למדינות אירופה. הטענה היא שישראל מתאפיינת בריכוזיות בינונית - 'פחות משוודיה, יותר מאירלנד וכמו בלגיה'. ואולם זו השוואה שגויה. האיחוד האירופי הוא כלכלה אחת גדולה ללא חסמי מעבר - אין משמעות לריכוזיות בבלגיה בלי להתייחס לצרפת, איטליה, גרמניה והולנד", הוא מסביר.

"טעויות וכשלים תפישתיים"

הדו"ח שהכין שיינין, בעליה של חברת מודלים כלכליים העוסקת במתן ייעוץ וחוות דעת לחברות במשק, נכתב מטעם וביוזמת אי.די.בי. הדו"ח מומן על ידי הקבוצה, שמנהלת בחודשים האחרונים מאבק נגד ההמלצות האפשריות של הוועדה להגברת התחרות במשק (ועדת הריכוזיות). לאחר פרסום חלקים מהדו"ח סיפר שיינין כי הוא התנה את כתיבתו בכך שאי.די.בי לא תתערב בבחירת הנושאים, בתכנים ובגיבוש המסקנות, וכי לא היתה התערבות כזו במהלך הכנתו. הדו"ח הוצג על ידי נציגי אי.די.בי בתחילת מאי.

ועדת הריכוזיות, שבראשה עומדים מנכ"ל משרד ראש הממשלה איל גבאי, ומנכ"ל משרד האוצר חיים שני, הוקמה באוקטובר על ידי ראש הממשלה, בנימין נתניהו ושר האוצר, יובל שטייניץ. הוועדה בוחנת סוגיות שונות, בהן אפקטיביות הממשל התאגידי; השליטה של חברות ריאליות בפיננסיות; הגבלת השליטה בחברה ציבורית באמצעות מבנה אחזקות פירמידיאלי ואחזקות צולבות.

שטרום איתר במסמך של שיינין "טעויות בולטות", כלשונו, וכשלים רבים. כך, בנוסף לשימוש המטעה בדירוג הפורום הכלכלי הבינלאומי, טוען שטרום כי הדו"ח של שיינין אף כרוך בחוסר הבנה בניתוח תחרותי בסיסי.

"המסמך מכליל באופן גורף ושטחי, כאילו יתרון לגודל מחייב בישראל קיומם של מונופולים ודואופולים לרוחב המשק. המציאות הפוכה. זוהי הכללה שגויה שנכשלה במבחן המציאות - רוב השווקים אינם מחייבים לא מונופול ולא דואופול. שווקים של פירמה או שתיים הם דבר נדיר (כמו הולכת חשמל ומים), ולא המקרה השכיח והרגיל. בניגוד לחוות הדעת, תחרות אינה באה על חשבון יעילות - היא היעילות עצמה", אומר שטרום.

לשם המחשת טענתו, הציג שטרום את מונופול המלט של חברת נשר, מקבוצת אי.די.בי. נשר מוגדרת מונופול, והיא חולשת על כ-90% מצריכת המלט בישראל. "לא ניתן לומר שמונופול מלט הוא 'טבעי', כשבכל פעם שזרזיף יבוא מלט מגיע מחו"ל (ירדן, מזרח אירופה) נשר מורידה מחירים ב-40%", הוא אומר.

בנוסף, שטרום משיב לטענה שהועלתה במסמך של שיינין לפיה המשק האמריקאי הרבה יותר גדול מזה הישראלי, אך יש בו רק עשרה יצרני מלט. "ההבדל בין עשרה יצרני מלט לבין יצרן אחד אינו בכמות המתחרים, אלא בעצם קיומה של התחרות. בישראל אין תחרות ויש מונופול על כל הרעות החולות שלו, ואילו בארה"ב - יש תחרות. ההבדל בינינו אליהם אינו 10%, אלא 100% בתחרות. זהו הבדל איכותי-בינארי", הוא מסביר.

עוד טענה שעמה מתמודד שטרום נוגעת לחלקם היחסי של הקבוצות הגדולות בתוצר העסקי במשק. בדו"ח שהציגה אי.די.בי נטען כי משקל הקבוצות בתוצר הוא 8% בלבד. לעומת זאת, שטרום טוען כי הוא גבוה יותר, וכי הדרך שבה חושב המשקל המיוחס לקבוצות מעוות.

כך הוא מונה מספר טעויות בחישוב ומציין, למשל, שפעם אחת היקף הסחר בחו"ל לא שוקלל, ובפעם אחרת הובא בחשבון; שהוכנסו חברות גדולות שעיקר פעילותן הוא בחו"ל (כמו אמדוקס, טבע ונטפים); שבסעיף הממשק עם הצרכן לא הובא בחשבון ענף המזון אף ששופרסל ורבוע כחול נמנות על הקבוצות העסקיות הדומיננטיות במשק; וכן לא הופחת חלקו של המגזר הציבורי והשלטון המקומי בתוצר.

שטרום מונה כמה אינדיקציות המלמדות אם קיימת בעייתיות כלשהי בקיומן של הקבוצות העסקיות בישראל. ראשית, הוא טוען, יש לבדוק אם הקבוצות העסקיות אוגרות נפח ומשתמשות בו מצד אחד מול הממשלה והרגולטור כלחץ וכלי ליתרונות, ומצד שני מול מתחרים בפועל ובפוטנציה כאמצעי למיתון התחרות. שנית, יש לבחון מדוע "אילי היי-טק" (כפי שמכנה אותם שטרום) לא נכנסים לשוק הסחורות והשירותים המקומי. שלישית, יש להשוות בין שיעור הרווח והתשואה על ההון בין האגפים המונופוליסטיים לאגפים שבתחרות. לבסוף יש לבחון את היקף היצוא של הקבוצות הגדולות.

בעיני שטרום, אם תיעשה בחינה שכזו - התוצאה תהיה ברורה. אילי היי-טק אינם נכנסים לשווקים חדשים במשק בגלל תנאי התחרות הקשים שצפויים להקשות עליהם (מה ששטרום מכנה "משחק רע"); הקבוצות כמעט לא עוסקות בפעילות יצוא כי הן לא תחרותיות אל מול העולם ("חכמים על השכונה"), ובהשוואת התוצאות בין האגפים המונופוליסטיים לתחרותיים - הרי שהרווחיות של הקבוצות גבוהה הרבה יותר.

בהמשך לכך, שטרום מונה את התחומים המרכזיים שבהם פועלות הקבוצות העסקיות בישראל - שוק ההון, נדל"ן, מזון, חברות השקעה ואנרגיה. לדבריו, כשבוחנים היכן קיימת חפיפה וקשרים בין הקבוצות, מגלים שהם הכי חזקים בשוק ההון. מעט חברות מחזיקות בגופים הפיננסיים הגדולים - בנקים, בנקים למשכנתאות וחברות ביטוח. בעיני שטרום המסקנה המתבקשת מכך היא חד-משמעית - "שוק ההון הוא יעד מועדף להפרדה מבנית".

בנוסף לענפי הריכוז, שטרום מתמודד עם טענה שהועלתה לא פעם על ידי ראשי הקבוצות הגדולות בישראל, שלפיה רוב הקבוצות כלל לא היו קיימות לפני כ-15 שנה, ואם היו קיימות - הרי שהבעלות שלהן התחלפה. "אולי קיימת מוביליות של הכוח במדינה (העברת השליטה בקבוצות)", הוא אומר, "אך לא קיים ביזור של המבנה". כלומר, גם אם הקבוצות נוצרו בשנים האחרונות או הבעלות בהן הועברה - המבנה עצמו של המשק הוא שמשמר את הריכוזיות.

נקודה זו שהועלתה על ידי שטרום, נכתבה כבר בפרק המבוא בדו"ח ועדת ברודט לפני כ-15 שנה. הוועדה, שבחנה ב-1995 (לפני הפרטת בנק הפועלים) את רמת הריכוזיות במשק והמליצה להפריד את התאגידים הפיננסיים מאלה הריאליים, הזהירה בזמנו כי "תהליך ההפרטה של חברות ופעילויות ממשלתיות, בעיקר של מפעלי תשתית, עלול להחריף מאוד את בעיית הריכוזיות. החרפה זו נעוצה בכך שעקב גודלן ומשקלן היחסי של כל אחת מהקבוצות, שעה שהן רוכשות נתחי ממשלה שהופרטו הן עשויות לגדול כמותית ואיכותית בסדרי גודל משמעותיים ובכך עוד להוסיף ולהעצים את בעיית הריכוזיות במשק".

ואכן, שטרום מציין שהפתרון לבעיית הריכוזיות אינו נעוץ באיש כזה או אחר, אלא בעיקר במבנה המשק. הוא מדגיש כי הריכוזיות נוגעת ישירות ל"קרקע התחרותיות", והיא קשורה ל"טופוגרפיה" של התחרות בישראל. לדבריו, "אין להיצמד ל'מיתוסים של כוח' אצל איש כזה או אחר, שכן הבעיה היא במבנה המשק ולא באישיות זו או אחרת".

טענה נוספת שהועלתה על ידי שיינין בדו"ח ואליה מתייחס שטרום, היא שאין קשר בין נתח השוק שבו שולטת חברה לבין הכוח שלה בשוק - כל פירמה חדשה יכולה להיכנס לתוכו.

"טענה זו מלמדת על חוסר הבנה ליחס בין ריכוזיות, נתח שוק ותחרות, ומחטיאה את העיקר", אומר שטרום. "כדי לשלול את חשיבות הריכוזיות צריך להראות שבכל שוק משמעותי שבו פועלות הקבוצות הגדולות יש מתחרים שנכונים להיכנס בכל רגע ללא חסמים. דבר כזה לא הוכח ולא יכול להיות מוכח, אבל שיינין בוחר 'להשאיר את זה באוויר' ולהמשיך.

"השאלה היא לא אם אותן פירמות יכולות להיכנס, אלא אם הן ירצו להיכנס זו לתחומה של זו תוך הסתכנות ב'עונש' בשוק אחר. זה העיקר במשק ריכוזי רב-ממשקי. הבעיה היא לא רק היתכנותה של התחרות, אלא התמריץ לה", אומר שטרום.

בנוסף, בדו"ח אי.די.בי מצוין שהתחרות בשווקים העולמיים והשוק הגלובלי מחלישה באופן כללי את בעיית הריכוזיות. לדברי שטרום, טענה זו כלל אינה רלוונטית לישראל, מאחר שפעילות הקבוצות הגדולות מבוססת בעיקר בתוך המשק.

"רוב הקבוצות פועלות בשוק המקומי ומרוויחות בו. מה בין רשתות שיווק מזון, סלולר, ביטוח, ונדל"ן לשוק עולמי? כלום", אומר שטרום. "בנוסף, רוב סל הצריכה של האזרח הישראלי מגיע מספקים מקומיים - ולא מהשווקים העולמיים".

לאחר שמנה את הבעיות והכשלים שזיהה בדו"ח, חוזר שטרום ומונה כמה פתרונות אפשריים לבעיית הריכוזיות. ראשית, הוא מציין שניתן להפריד את ההון מהתאגידים הריאליים וזאת בשני הכיוונים - איסור על תאגיד ריאלי להחזיק בגופים פיננסיים, ולהפך - איסור על גופים פיננסיים להחזיק בגופים ריאליים (בהמשך להמלצות דו"ח ברודט, ע.א).

שנית, מציין שטרום, ניתן לחוקק כללים לעידוד פירוק הפירמידות - בהם ה"מקל והגזר" (הענקת תמריצים על פירמידה המתפרקת מעצמה, לעומת הגבלות ותמריצים שליליים על פירמידות קיימות). עוד הוא מדגיש כי ניתן לקבוע תיקונים בנוגע לחוקי הממשל התאגידי שיקטינו את השפעתו של בעל השליטה על הפירמה. פתרון אחר הוא חיזוק רשות ההגבלים העסקיים באמצעות "הרחבת מנדט ההתנגדות שלה למיזוגים במשק או יכולתה לאסור ולפרק קשרים מבניים שמחזקים קבוצות ריכוז".

ולבסוף, במטרה לשמור על יציבות המערכת הכלכלית ואפיקי החיסכון השונים, שטרום אף ממליץ לפקח ולאסור על ריכוזיות השקעה בתוך קבוצות עסקיות על ידי מנהלי קופות הגמל וקרנות הפנסיה.

שיינין מסר בתגובה: "קיבלנו אתמול את נייר העמדה שמר שטרום מסר לוועדה להגברת התחרות. אנו מצרים על הסגנון, שכנראה נכתב בלא משים וללא כוונת זדון. לגופו של עניין, נראה שאין מחלוקת לגבי המסקנות המרכזיות של העבודה שלנו שלפיה: אין לערבב בין שאלת הריכוזיות הכללית לקיומה של תחרות; היעדר קשר בין ‘פירמידות' לבין תחרות; קיומה של ריכוזיות ענפית בכמה תחומים.

"בנייר העמדה של שטרום 14 סעיפים, המתייחסים ברובם המכריע להיבטים של ריכוזיות ענפית. אנו מתכוונים לענות עליהם במפורט ובאופן ברור, בדיוק כפי שביצענו את עבודת המחקר עצמה (המכילה כ-200 עמודים). אנו משוכנעים שהתשובות שלנו יראו בצורה ברורה את המקור להבדלים, אשר בחלקם הגדול נובעים מטעויות של אינטרפרטציה של העבודה, ורק מיעוטם מהבדלי השקפות. להערכתנו, ההתייחסות שלנו תושלם בתוך כעשרה ימים ואנו מתכוונים לשלוח זאת לוועדה ולתקשורת".

לאור הדברים ביקש שטרום להדגיש: "ראשית, למעשה אין ביני לבין שיינין וצדקה ושותפיהם בעבודה מחלוקת בדבר קיומה של בעיית ריכוזיות ענפית בכמה תחומים במשק - כולנו מסכימים לקיומה אך חלוקים לגבי הצעדים שצריך לעשות בשל כך. זוהי, כמובן, מחלוקת לגיטימית ולא יותר מכך.

"שנית, ההסתייגויות שלי במסמך לגבי ניתוח התחרות במשק ממוקדות בחלק אחד מכמה חלקים בחוות הדעת, העוסק בניתוח התחרותי בדיני הגבלים עסקיים המקובל ברשויות ההגבלים בעולם. בעניינים שונים אחרים אני דווקא מסכים עמם. כך למשל אני מסכים שאין מה לערבב בין ריכוזיות תאגידית לבעיית תחרות - יכול שמשק יהיה תחרותי והריכוזיות התאגידית בו גבוהה ולהפך. העירוב בין שני הדברים אינו משרת את טובת העניין, ומכאן גם הבלבול בין נושא ‘הפירמידות' לנושא התחרות במשק.

"שלישית, אני מכבד את שיינין, צדקה ושותפיהם וכמובן שדבר מכל מה שמסרתי לוועדה לא בא להטיל דופי בהם כאנשי מקצוע, אלא להציג עמדה שונה משלהם במקטע ספציפי השייך לניתוח המקובל בדיני ההגבלים העסקיים".

לכתבה בדהמרקר