מאת אבי בר-אלי, 12/5/2011

מנכ"ל משרד האוצר לשעבר, ירום אריאב, וד"ר מאיר אמיר מותחים ביקורת על ניסיונות האוצר להקפיא את הענף הסולארי, בדו"ח שחיברו עבור חברת ערבה פאוור

הוויכוח בין התעשייה הסולארית הצעירה לבין משרד האוצר על המשך הסבסוד הממשלתי של ייצור החשמל באנרגיית השמש צפוי להגיע בימים הקרובים להכרעה. ואולם, רגע לפני משליכות החברות הסולאריות אל הזירה פצצה בדמות שחקן חדש ובעל שם: מנכ"ל משרד האוצר לשעבר, ירום אריאב.

ניתוח כלכלי מעמיק שכתב וערך אריאב יחד עם היועץ הכלכלי ד"ר מאיר אמיר תומך נחרצות בהמשך עידוד תעשיית ייצור החשמל באנרגיות מתחדשות - ואף בהרחבת יעדי הייצור שאותם קבעה הממשלה. זאת, תוך התמקדות בעידוד ייצור החשמל הסולארי ובמינופו ליצירת תועלות כלכליות, תעסוקתיות, חברתיות וטכנולוגיות נוספות. לטענת השניים, מחויבותה של ישראל לעודד את התעשייה הסולארית כבר מעוגנת ברוח המנשבת בעולם - ובהצטרפותה של ישראל לארגון המדינות המפותחות של ה-OECD. ואולם, הם מוסיפים, עידוד תעשייה זו - בניגוד לעמדת האוצר - טומן בחובו גם היגיון כלכלי מובהק.

"ישראל של 2011 היא אולי המדינה היחידה בעולם שבה ייצור החשמל מתבסס ב-100% על שריפת דלקים", כותבים השניים בעבודתם. "מפתיע שדווקא ישראל, שלה יתרון יחסי מובהק בתחום האנרגיה הסולארית, ושרשמה בעבר פיתוחים טכנולוגיים פורצי דרך בתחום, מפגרת אחרי העולם המפותח בייצור אנרגיה סולארית".

הדו"ח, יש לציין, הוכן בהזמנת חברת ערבה פאוור (APC) מן היזמיות הבולטות של תחנות כוח סולאריות בינוניות וגדולות בטכנולוגייה פוטו-וולטאית (P.V). החוקרים מדגישים כי נעתרו לפניית החברה בתנאי שתובטח להם חירות מוחלטת בכתיבתו - וכי הדו"ח מבטא את עמדתם המקצועית בלבד.

נקודת המוצא של עבודת הניתוח הכלכלי היתה כי כדי להשוות את המחיר שבו מבטיחה המדינה לרכוש את החשמל הסולארי מן היזמים הפרטיים למחיר שמשלם כיום הציבור עבור חשמל פוסילי (מפחם ונפט), יש להשוות את התעריף הסולארי המתמרץ כיום לעלות הנמנעת של ייצור קילו-ואט שעה סולארי.

כלומר, לחשב כמה יעלה למשק לייצר קילו-ואט חשמל פוסילי אם תוותר המדינה על ייצור חשמל סולארי. זאת, תוך חישוב העלות של השימוש הספציפי באמצעי הייצור הפוסילי - זאת, במקום חישוב האוצר שהשתמש בתעריף הממוצע השנתי של חברת החשמל.

חישוב עלות זה נעשה באמצעות חיבור העלות הכלכלית של ייצור החשמל הסולארי, לעלות הכלכלית השלילית של פליטת מזהמים בייצור קילו-ואט שעה פוסילי. מטעמי שמרנות, לא שיקללו הכותבים את ההערכה הכמותית לתועלות חיצוניות עקיפות נוספות של ייצור ופיתוח אנרגיה סולארית.

בבסיס ההשוואה קבעו הכותבים כי עלות ייצור קווט"ש אנרגיה סולארית צריכה לעמוד מול עלות אספקת חשמל בשעות ביקוש שיא - כשכל פוטנציאל הייצור של חברת החשמל מתממש, לרבות התחנות היקרות יותר בגז או השימוש בסולר. זאת, ציינו הכותבים, כש-62% מייצור החשמל הסולארי מתבצע ממילא בשעות שיא הביקוש של חברת החשמל (שעות פסגה).

בחברת החשמל, ציינו הכותבים, קיים מודל שהיה יכול להצביע על השינוי בצריכת הסולר - עם ובלי ייצור סולארי. ואולם, בהיעדר נגישות למודל זה נעזרו השניים במנהל אגף מחקר ופיתוח לשעבר בחברת החשמל, יגאל פורת, לשם בניית חישוב מקורב משלהם. פורת, יש לציין, משמש כיום יועץ לחברת סאנפאוור-ישראל, יזמית בולטת נוספת בתחום המערכות הבינוניות.

תוצאת חישוביו הראתה כי אם ישולב ייצור חשמל סולארי בשעות ביקוש שיא, אז העלות הנמנעת הישירה בייצור חשמל סולארי תהיה 56-59 אגורות לקווט"ש (תלוי בהיקף ייצור החשמל הסולארי ובמחיר הגז הטבעי). לסכום זה הוסיפו כותבי הדו"ח את העלות החיצונית השלילית של פליטת מזהמים ופחמן כתוצאה מייצור קווט"ש פוסילי חלופי, בסך 18 אגורות. בסיכום, נקבעה העלות הנמנעת הכוללת מייצור קווט"ש סולארי על כ-77 אגורות לקווט"ש (ראו טבלה).

עלות זו, מציינים החוקרים, מתקרבת כבר לתעריף החשמל הסולארי המתמרץ שמבטיחה המדינה ליזמים בתחנות כוח גדולות (יותר מ-60 מגה-ואט) - 96 אגורות לקווט"ש. מכאן, העירו הכותבים כי "הסובסידיה הגלומה במחיר הניתן לייצור חשמל פוטו-וולטאי נמוכה בהרבה ממה שמקובל להניח, ומהתבטאויות שנשמעו בנושא".

טענה זו מנוגדת לחישובי משרד האוצר ורשות החשמל, שלפיהם לא ניתן להצדיק ייצור חשמל באנרגיה מתחדשת (שמש, רוח או ביו-מסה) אם עלות ייצור החשמל במתקנים אלה לא תתחרה במחיר חשמל של 40 אגורות לקווט"ש. תעריף זה חושב לפי עלות ייצור חשמל קונבנציונלי בידי חברת החשמל או ייצור פרטי בגז של 28.6 אגורות לקווט"ש, בתוספת של כ-12 אגורות לקווט"ש עבור תועלות עקיפות של ייצור חשמל באנרגיות מתחדשות.

בתגובה, טוענים כותבי העבודה כי השימוש בעלות הממוצעת של חברת החשמל לצורך ההשוואה, מבלי להתחשב בהשלכות פרופיל שעות הביקוש על המחיר, מביאה להטייה. זאת, כאשר גם את עלות החיסכון בפליטות מעריכים באוצר בחסר לכאורה, כשזו צריכה להיות 50% יותר (כ-18 אגורות).

אריאב ואמיר אמנם לא עסקו באומדן מחיר החשמל הריאלי למשק כיום, אך הזכירו כי מחיר החשמל ירד בשנתיים האחרונות ב-14% בעקבות המעבר לגז טבעי. יתרה מכך, אריאב ומאיר טוענים כי בסיס השוואה זה חוטא במידה מסוימת לחישוב הכדאיות שבעלות הסולארית. זאת, משום שמחיר החשמל בישראל נמוך מהותית, ובאופן מלאכותי, ממחירו הריאלי. זו טענה מפתיעה כאשר היא נשמעת מפיו של מנכ"ל משרד אוצר לשעבר (ראו מסגרת).

פתרון לצינור המצרי ולבעיית הבדווים

ואולם, מעבר לתחשיב העלות הנמנעת ולתועלת הסביבתית המכומתת, פירטו אריאב ואמיר תשעה יתרונות נוספים הגלומים בפיתוח התעשייה הפוטו-וולטאית. אלה אינם זוכים לביטוי כמותי בתחשיבי כדאיותה הכלכלית, אך יש לטענתם להביאם בחשבון בכל דיון סביב הכדאיות.

הראשון שבהם הוא פתרון בעיית הביטחון האנרגטי של ישראל, בזכות ביזור אתרי ייצור החשמל הסולאריים וגיוון מקורות האנרגיה הגלומים במעבר לייצור חשמל באנרגיית שמש. זאת, מציינים החוקרים, על רקע תלותה של ישראל בפחם מיובא, תשתית הולכת גז פגיעה ובהיעדר גיבוי אנרגטי מצד מדינות שכנות. "על רקע דברים אלה יש לציין את יתרון האנרגיה הסולארית, שתייצר נאמנה את כמות החשמל המתוכננת כל עוד תזרח השמש שאינה תלויה בגורם חיצוני. היא מבוזרת בין עשרות ומאות יצרנים ומהווה ביטחון אבסולוטי לייצור חשמל בכל תנאי", כותבים השניים.

יתרון זה אמנם אינו בר כימות, אך "במונחים כלכליים כוונתנו היא שמדינות מוכנות לשלם יותר, ולהעלות את מחיר החשמל, כדי לייצר ביטחון אנרגטי נוסף", כתבו. השלכות פיצוצי צינור הגז במצרים, למשל, מחייבים את חברת החשמל ברכש גז חלופי יקר או בשריפת סולר ומזוט יקרים - ואף עשויים להביא לכך שהערכת העלות הנמנעת של החשמל הסולארי ב-77 אגורות לקווט"ש היא הערכת חסר. "כבר לא מדובר בתסריטים קיצוניים, אלא בעובדות החיים", מעירים השניים בעבודה.

יתרון נוסף הנזקף לזכות ייצור החשמל הסולארי, טוענים אריאב ואמיר, הוא זה שבקיבוע מחיר החשמל הריאלי שיירכש מן המתקנים ל-20 שנה. זאת בשעה שהתחזיות העולמיות מורות על התייקרות מקבילה של מחירי הגז והפחם, ועל תנודתיות רבה בהם. כמו כן, מציינים הכותבים את האפשרות לנצל את כוחות השוק הפרטי ואת הפשטות היחסית שבהקמת מתקנים סולאריים לפיתוח מואץ של משק החשמל - שלא על דרך תוכניות חירום יקרות, וללא צורך בפרויקטי פחם וגז שאישורם נמשך שנים.

מכאן, מתנגדים אריאב ומאיר לעמדת רשות החשמל שלפיה עידוד ייצור החשמל הסולארי כרוך בסבסוד משקי גבוה יחסית. הם אף מתריסים נגד טענתו דבריו של שר האוצר, יובל שטייניץ, כי מימוש הפרויקטים הסולאריים יביא לייקור תעריף החשמל ב-15% עד 2020. "גם אם נקבל טענה זו, נשאלת השאלה אם העלאה זו היא צעד שלילי מבחינת המשק, ואנו טוענים שלא", כותבים השניים. "העלאת מחיר החשמל ב-15% היא צעד מתבקש עקב העלות הלא-ריאלית שלו כיום, שאינה כוללת את המחיר האקולוגי והבריאותי הכרוך בייצורו. העלאת המחיר תביא לירידה בביקוש לחשמל, שהיא יעד מקובל בכל הארצות המתפתחות, כצעד להקטנת פליטת גזי חממה".

יעד הממשלה לאנרגיות מתחדשות - נמוך מדי

לפי חישובי הכותבים, גידול שנתי של 3.5% בביקושים לחשמל במשק, יחייב את המדינה בהתקנה 4,300 מגה-ואט ממקורות אנרגיה מתחדשת כדי לעמוד ביעד הממשלה לייצור 10% מהחשמל באנרגיות מתחדשות ב-2020. אם עד שנה זו תביא תוכנית התייעלות האנרגטית במשק לירידה של 20% בצריכת החשמל לנפש - יעד ההתקנות עד 2020 יפחת ל-3,450 מגה-ואט בלבד.

עם זאת, תוכנית משרד התשתיות בשלב זה היא לייעד רק 1,750 מגה-ואט לייצור חשמל באנרגיה סולארית. מתוכם נקבעו עד כה מכסות מסובסדות למתקנים קטנים על גגות בהיקף של 170 מגה-ואט, 360 מגה-ואט שוריינו למתקנים בינוניים ו-500 מגה-ואט שיועדו לשדות סולאריים גדולים, ונמצאים בימים אלה בלב מחלוקת בין משרדי הממשלה לגבי אישורם.

"לישראל אין כמעט חלופות לייצור אנרגיה מתחדשת מלבד החלופה הסולארית. היא יכולה לייצר אנרגיה סולארית במחירים נמוכים מרוב המדינות שכבר נכנסו לתחום, ובכלל, יתכן כי יסתבר שיעד של 10% עד 2020, שכיום נראה אולי שאפתני, יתברר בעתיד כיעד נמוך מדי", מעירים אריאב ומאיר במפתיע. בנוסף, הם כותבים כי יש לבחון את הגדלת ההקצאות הסולאריות על חשבון הקצאות לרוח או לביו-מסה, אם עלויות המתקנים הסולאריים ימשיכו לרדת.

בעקבות שתי ההסדרות הסולאריות שפורסמו קמה בישראל תעשייה סולארית רחבה, שגייסה הון בהיקף מאות מיליוני דולרים ואף שילבה משקיעים אסטרטגיים מחו"ל, אומרים אריאב ואמיר. "יש לממשלה זכות לשנות מדיניות בכל נושא, אך שינוי זה צריך להיות מושכל ומנומק והוא יכול להתרחש רק כאשר נוצרות נסיבות המצדיקות את השינוי", העירו. "לא ברור במקרה של המדיניות כלפי האנרגיה הסולארית מהן הנסיבות שהשתנו. אם קיימים שינויי נסיבות, הם דווקא בכיוון של האצת המעבר לאנרגיה סולארית: הוזלת ההתקנה, ההצטרפות ל-OECD, קשיים באספקת הגז המצרי והגברת המודעות הסביבתית".

ואולם, מעבר להפרת ההתחייבות השלטונית, טוענים השניים, כי ישראל נושאת גם בהתחייבות חיצונית להמשך קידום הענף. זאת, בין היתר, מתוקף התבטאויות של בכירים בדבר מחויבות המדינה לתרום למאמץ העולמי להפחתת גזי החממה. התחייבות זו כבר באה לידי ביטוי תוכנית ממשלתית שתוקצבה ב-2.2 מיליארד שקל להפחתת פליטות גזי החממה במשק ב-20% עד 2020.

מגזר ייצור החשמל והאנרגיה מייצר כ-64% מהפחמן הנפלט לאטמוספירה. לפיכך, הפוטנציאל להקטנת פליטת גזי החממה מצוי בחיסכון אנרגטי - או בייצור חשמל נקי. "המדיניות הממשלתית צריכה להאיץ את המעבר לאנרגיה חלופית הזמינה יותר מבחינה טכנולוגית, כלומר אנרגיה פוטו-וולטאית", כתבו השניים.

"יש למנוע רווח בלתי סביר לבעלי השדות"

לאור הנתונים שהועלו בעבודת הניתוח פורשים אריאב ומאיר שורת המלצות מדיניות באשר לפיתוח הנדרש של הענף הסולארי בישראל. הראשונה שבהן, היא לדבוק בהחלטת הממשלה מ-2009 לקביעת יעד של 10% מייצור חשמל באנרגיות מתחדשות עד 2020.

המהלך השני שעליו הצביעו הוא הפשרת המכסה של השדות הסולאריים הגדולים, לצד הגדלת המכסה של המתקנים הסולאריים הבינוניים (עד 12 מגה-ואט). טווח הביקושים הפוטנציאלי למתקנים בינוניים עשוי להגיע לדעתם ל-1,200 מגה-ואט, מתוכם 800 מגה-ואט הזמינים להקמה בשנים הקרובות.

מאידך, נכתב בדו"ח כי יש לבחון את הורדת תעריפי הסובסידיה המובטחים ליזמים לאור הוזלת מחירי ההתקנה מאז נקבע התעריף המתמרץ לפני כשנה וחצי. לטענת הכותבים, הירידה המתמשכת בעלות הפאנלים הביאה למצב של רווחיות יתר - ולכן נוצר דחף עצום להתקנות מערכות על גגות ושדות. זאת, במטרה לתפוס מקום במכסה המבטיחה מחיר רכישת חשמל אטרקטיבי. "להערכתנו יהיה צורך לתקן את מחירי הרכישה כלפי מטה, כדי למנוע רווח בלתי סביר שזולג בעיקר לבעלי הגגות והקרקעות, ללא צדק וללא צורך", כותבים השניים. עם זאת, הם מציינים כי יש בכך משום תהליך התבגרות של תעשייה חדשה הקשורה בטבורה לרגולציה.

במקביל, אריאב ומאיר מציעים לבטל את החיוב בריתוק 20% הון עצמי לפרויקטים הפוטו-וולטאיים, ולהותיר את סוגיית האיתנות הפיננסית למערכת הבנקאית. כמו כן, קוראים הכותבים לממשלה לעודד הקמת פרויקטים של מחקר ופיתוח.

התייחסות מיוחדת בדו"ח מוקדשת לנושא הרגולטורי ולצורך האקוטי ב"יצירת אקלים רגולטורי תומך ואוהד, תוך אימוץ מדיניות ארוכת טווח וברורה". לטענתם, "השוק אינו אוהב שינויי מדיניות תכופים. כפי שהוכח בפיתוח ההיי-טק הישראלי, רק סביבה רגולטורית נוחה שתזרים ביקושים מקומיים ותוביל מדיניות עקבית, תאפשר זאת".

לכתבה בדהמרקר