רשות החשמל פירסמה שלוש הסדרות חדשות למשק החשמל ■ יזמים יוכלו למכור חשמל ישירות לצרכן - אך רק במחיר הנמוך בשוק ■ היזמים ישלמו לחברת החשמל לפחות 160 מיליון שקל בשנה בעבור עלויות מערכת ■ צפי לגל עתירות לבג"ץ

מאת אבי בר-אלי, 26/8/2014

שמירה על ההגנות הפיננסיות ליזמי החשמל הפרטי, התערבות בעסקות פרטיות וקיצוץ עמוק בתשואות הפרויקטים - אלה עיקרי הרגולציה החדשה שפירסמה אמש רשות החשמל לשימוע ציבורי, ושאותה היא מתעתדת להחיל על משק החשמל בישראל.

רשות החשמל פירסמה אתמול בו זמנית שלוש הסדרות הנוגעות לתנאי היזמות הפרטית בייצור החשמל ולפיצוי חברת החשמל בגינה. זאת, לאחר שנה של אי ודאות משתקת שבה היה נתון משק החשמל, ברקע כינונה של ועדת יוגב - וכן חצי שנה לאחר פרסום הסדרה מוקדמת יותר שבוטלה בעקבות ביקורת מקצועית קשה.

הרגולציה אושרה כבר לפני כמה שבועות במליאת הרשות, שבראשה עומדת היו"ר אורית פרקש־הכהן, ובה חברים עוד רכז האנרגיה באגף התקציבים, אורן משה, וכן נציגי הציבור מיכל שלמה ואלי גוז. הרגולציה החדשה צפויה להשליך הן על תחנות כוח פועלות והן על תחנות עתידיות. היא עשויה להיתקל במתקפה משפטית הן מכיוונם של כמה מיזמי החשמל הפרטי, ובראשם דוראד, שיתנגדו להחלה רטרואקטיבית של השינויים, והן מכיוונו של ועד עובדי חברת החשמל, המנסה לסכל כל התקדמות בפיתוח משק החשמל הפרטי.

גם אם תאושרר הרגולציה לאחר הליך השימוע, היא עדיין צפויה לשינויים. זאת, אם תחליט הממשלה על יישום שינויים יזומים במבנה חברת החשמל - ובשוק הגז הטבעי (בעיקר, פיקוח על מחירי הגז).

הערכות: עיכוב של שנה בהסכמי המימון

ההסדרה העיקרית שפורסמה היא זו שמגדירה מחדש את מנגנון ייצור החשמל הפרטי במשק, והיא מיועדת עבור הדור השני של תחנות הכוח הפרטיות שיוקמו מעתה ואילך. כפי שנחשף באחרונה ב-TheMarker, רשות החשמל נסוגה מכוונתה המקורית לבטל את הגנות הינוקא שמהן נהנו עד כה היזמים הפרטיים - ולהעביר את תחנות הכוח העתידיות למבנה תחרותי טהור של מכירת חשמל ב–POOL (בורסה שעתית של חשמל).

בעקבות הביקורת שמתחו גופים פיננסיים מישראל ומחו"ל על המודל, בטענה כי אינו בר־מימון, החליטה הרשות לשמר מסלול שמרני ליזמי חשמל פרטי, שבו ימשיכו ליהנות מסל הגנות פיננסיות, אם כי סל מקוצץ.

הרשות קבעה ליזמים שני מסלולים לייצור חשמל פרטי: הראשון יציע מודל של זמינות קבועה - שבמסגרתו ימכור היזם עד 85% מהחשמל שייצר לחברת החשמל, ולפחות 15% מכושר הייצור יוכל למכור לצרכנים פרטיים בעסקה בילטראלית פרטית. במקרה כזה, יזכה להגנה של 85% בהתאם על עלויות ההון, התפעול ורכש הגז שבהן יישא, ויובטח החזר החוב שייטול לצורך הקמת התחנה.

עם זאת, שיעור התשואה שיוכר ליזמים הפרטיים במסלול זה יקוצץ מ-15% כיום ל-12% (או 11% בתחנות "פיקריות", דוגמת אגירה שאובה). זאת, כשהתשואה תיגזר מעלות הקמה נורמטיבית של 6.25 אגורות לקוט"ש - עלות נמוכה בכ-10% מזו שמוכרת ליזמים כיום, ואילו כיסוי העלויות יוארך מתקופה של 18 שנה ל-20 שנה.

בהסדרה שפורסמה לפני חצי שנה ובוטלה, הודיעה הרשות על ביטול ההגנות על הגז וההקמה, לטובת הגנה של 80% בלבד על עלויות ההון של היזמים ועל התקורות, כשזו אף תופחת באופן מדורג עד לביטולה כליל. זאת, במטרה לעודד POOL של חשמל שיירכש מהיזמים במכרזים ויימכר הלאה לצרכנים סופיים.

ואולם לאחר שהבנקים הבהירו כי התחרות בשוק החשמל עדיין בוסרית, וכי לא ייתכן מימון ארוך טווח ללא סגירה מראש של חוזים ארוכי־טווח למכירת חשמל - חזרה בה הרשות והחליטה להמשיך ולאפשר עסקות בילטראליות. לפיכך, יציע המסלול היזמי השני אפשרות למכור 100% מהחשמל המיוצר בתחנה הפרטית ישירות לצרכני קצה בעסקה פרטית, מבלי לזכות בהגנה הממשלתית על הגז. עם זאת, הרשות שימרה בכל זאת היבט תחרותי, כשקבעה בהסדרה המוצעת כי המכירה במסגרת ההתקשרות הפרטית תהיה חייבת בהוכחת כלכליות.

הרשות מעוניינת ליישם מודל שלפיו מנהל מערכת החשמל יתערב גם בעסקות הפרטיות בשוק ויפקח על מחיריהן. במודל זה, יוכל מנהל המערכת למנוע מכירת של חשמל פרטי מתחנה מסוימת, אם באותה עת יהיה זמין חשמל זול יותר בתחנה מתחרה. כך, יחויב הספק לרכוש את החשמל הזול יותר בעבור הלקוח שלו, וייאסר עליו להפעיל את תחנתו שלו בעלות הגבוהה יחסית.

תכלית הסייג היא לדאוג להוזלת החשמל ולייעול הייצור, תוך שחרור יצרנים מכבילתם לחוזי אספקה בכל רגע. עם זאת, לא ברור אם המודל מוכר לגופי המימון וכיצד תבוצע סליקה בהיעדר מנהל מערכת עצמאי (הממוקם כיום בחברת החשמל). לפי הערכות, יידחו הסכמי המימון המתגבשים במשק למשך כשנה, עד ללימוד המודל.

מחכים לפיקוח על הגז

ספיח למודל ייצור החשמל הפרטי הוא פרק חוזי הגז - שנועד בעיקר לעגן ברגולציה סדורה שורת החלטות נקודתיות שקיבלה הרשות בשנים האחרונות בנושא. הכוונה היא לתנאים שהכתיבה הרשות לחוזי הגז שהגישו היזמים הפרטיים לאישורה, לאחר שעלה חשש כי מונופול הגז של מאגר תמר מנצל לרעה את כוחו ומכתיב סעיפים הפוגעים לכאורה בתחרות.

כך, קבעה הרשות כי מחיר הגז בחוזים יוצמד למדד האמריקאי ו/או הישראלי בלבד - ולא במנגנון "פלוס מינוס אחד" (תוספת מלאכותית של 1% בשנים הראשונות, וגריעת 1% בשנים הבאות). מדובר במנגנון הצמדה בעייתי, שעליו סיכמה ראשונה חברת החשמל, בהחלטה שגררה ביקורת קשה.

במקביל, קבעו רשויות החשמל וההגבלים העסקיים כי במקרה שבחוזה גז נכלל סעיף אספקה לא סדירה (Interruptible), שלפיו במקרה עתידי שבו לא ניתן לספק את הדרישה לגז במשק בשל מגבלת צינור ההולכה מן המאגר לחוף, תצומצם אספקת הגז לצרכנים - יחויב הספק להעניק הנחה של 10% על המחיר. כלומר, הרשות לא תכיר ליזם הפרטי במחיר גז גבוה מכך.

שתי הוראות אלה, שפורסמו במעין תגובות רגולטוריות להתפתחויות הדינמיות בשוק הגז, יעוגנו מעתה בהסדרה רשמית קבועה. בנוסף, מחיר הגז ייוותר על ערכו הנוכחי (5.44 דולרים למיליון BTU), בתוספות ההצמדות לעיל - אף שמרבית היזמים מתקשים להדביקו.

בנוסף, רשות החשמל מתכוונת לקבוע תמריצים להפחתת כמות הגז שאותה מתחייבים הלקוחות לרכוש מתמר בכל מקרה (Take or Pay), שעומדת כיום על 80%.

ההסדרה תחייב כל יזם שחתם על הסכם גז החל בפברואר 2013 - ולכן עשויה להשליך על החוזים שעליהם חתומות למשל תחנות הכוח הפרטיות בנילית ובאלון תבור (שבבעלות קרן דנהאם ורפק). אלה כבר עתרו לבג"ץ נגד אי ההכרה בחוזים שעליהם חתמו מול תמר.

ההסדרה כולה כפופה כמובן לשינויים, אם משרדי האוצר והאנרגיה יחליטו בחודשים הקרובים על הטלת פיקוח על מחיר הגז במשק או על קביעת תקנות מגבילות חדשות לגביו. אגב, תוקפו של מחיר הגז המוכר ליזמים במסגרת ההסדרה יוגבל לאוקטובר הקרוב, היות שלאחריו צפוי רכיב ייצור החשמל במשק להשתנות. גם אם יוארך במקצת, רלוונטית למעשה ההסדרה רק לתחנת IPM בבאר טוביה, שעשויה להספיק לחתום עד אז על חוזה גז.

ההכנסות יקוזזו ב-8%

ההסדרה השלישית היא זו שקובעת את "התעריפים המערכתיים". מדובר בהיטל מיוחד על רווחי יצרני החשמל הפרטי בגין כיסוי "עלויות מערכתיות" - כלומר, עלויות שונות הכרוכות בהפעלת מערכת חשמל ארצית, שבהן נשאה עד כה חברת החשמל לבדה.

עם המעבר לשוק תחרותי, מבקשת המדינה לחלק עלויות "לאומיות" אלה בין כל היצרנים בענף - כלומר, להטיל על היצרני הפרטיים עלויות שכיסה עד כה צרכן החשמל. עלויות אלה כוללות כיסוי שירותי גיבוי, איזון, עלויות רגולטוריות כלליות (פרמיות לאנרגיות מתחדשות או הנחות חברתיות) וכן עלויות אדמיניסררטיביות (עלות העבודה של יחידת מנהל המערכת בחברת החשמל).

גביית עלויות מערכתיות נהוגה בעולם, ויזמי החשמל הפרטי היו מודעים לצורך בגבייתן. הוויכוח בין הרשות ליזמים התנהל סביב גובה הכיסוי שיידרש. זאת, מחשש כי חברת החשמל מנסה לנפח אותן, על חשבון התשואות של מתחריה. כמו כן, עלתה שאלת מועד ההחלה של גביית התעריפים - כלומר, האם לגבותם רטרואקטיבית, למן הרגע שהופעלו התחנות.

מי שחשופה במיוחד להטלת העלויות המערכתיות היא תחנת דוראד, שלפי הערכות, לא שיקללה במודל הפיננסי שלה את קיזוזן. דוראד אף עתרה לפני כחודש לבג"ץ נגד כוונת הרשות לפרסם תעריפים מערכתיים. התחנה טענה כי חברת החשמל לא העבירה לידי הרשות את כל הנתונים הנדרשים - ולכן אין בסיס לקביעת תעריף הוגן. ואמנם, בהוראת ועד עובדי חברת החשמל, לא נמסר עדיין פירוט חלק מהעלויות האדמיניסטרטיביות. לכן, החליטה הרשות לפרסם את התעריפים המערכתיים, מבלי לשקלל עדיין עלויות אלה.

בחברת החשמל ביקשו לנכות מהיזמים היטל של 8.5-7 אגורות לקוט"ש מרכיב הייצור. היזמים הפרטיים טענו כי סך העלויות הוא 2-1 אגורות לקוט"ש. הרשות פירסמה תעריף מערכתי של 2.37 אגורות לקוט"ש (מתוך סל עלויות של 4.56 אגורות לקוט"ש), שמשמעותו קיזוז של כ-8% מהכנסותיהם ונגיסה של עשרות אחוזים ברווחים. פגיעה זו צפויה לפיכך להידון בערכאות.

תעריף זה שווה ערך ל-0.7% מתעריף החשמל לציבור, ומשמעותו תשלום של כ-160 מיליון שקל לחברת החשמל. ואולם התעריף המערכתי עשוי עוד לגדול בכ-0.27 אגורות לקוט"ש עם שקלול העלויות האדמיניסטרטיביות, ויגדל מדי שנה, בהתאם לגידול בשיעורי הרזרבה במשק.

באשר לשאלת מועד החלת התשלום על היצרנים הפרטיים, אישרה להם רשות החשמל הטבה משמעותית. אלה יהיו פטורים מתשלום עבור 2013, ועבור 2014 ייגבה מהם רק 60% מהתשלום. לפיכך, התעריף המערכתי במלואו ייגבה רק החל בינואר 2015.

לכתבה בדהמרקר