בשבוע שעבר חל אירוע מכונן בענף האנרגיה הסולארית בישראל, ובעולם בכלל. המכרז הבינלאומי שניהלה ישראל בשלוש השנים האחרונות להקמת שדה פוטו-וולטאי ראשון באתר אשלים שבנגב הגיע לסיומו עם בחירת זכיין, קבוצת אשלים סאן, שהציעה למכור למדינה את החשמל שתייצר בשדה במשך 25 השנים הבאות תמורת 53.65 אגורות לקווט"ש בלבד (50.7 אגורות בשקלול הצמדות). כלומר, במחיר מדהים שנמוך בכ-40% מתעריף החשמל שמבטיחה כיום רשות החשמל ליזמים שיקימו שדות סולאריים דומים שלא בהליך מכרזי - אלא בחלוקת רישיונות. למעשה, במחיר חשמל שרחוק רק ב-8% מתעריף חברת החשמל הכללי במשק, ערב ייקורו ב-7% לפחות.
התדהמה שאחזה בשוק האנרגיה הציתה מחדש את הוויכוח בין חסידי הקמת תחנות הכוח בשיטת הרישיונות, לאלה הדבקים בשיטת המכרזים. אלא שמעבר לכך, עלתה השאלה המתבקשת: כמה היה חוסך הציבור הישראלי מכספו, אם תעריף רכישת החשמל שמובטח כיום ליזמי השדות הסולאריים ברישיונות היה מושווה לתעריף הזוכה במכרז אשלים? ובכן, לפי בדיקת TheMarker, תיאורטית מדובר בחיסכון שנתי של כ-200 מיליון שקל בשנה, שבהיוון ל-20 שנות התחייבות המדינה לרכוש את החשמל, משמעותם חיסכון כספי ציבור של 2.8 מיליארד שקל.
נתון מדהים זה, אף שהוא תיאורטי, מעורר מיד דילמה קשה: האם ראוי כי ישראל תשנה כעת את התעריפים שהבטיחה ליזמי השדות הסולאריים, במתווה ועדת ששינסקי לתגליות הגז והנפט, כדי לחסוך מהציבור את המיליארדים שישלם בשני העשורים הבאים? או שמא מוטב לה לא להיחפז בפגיעה ביזמות וביציבות השוק הבתולי? כל זאת, כמובן, בהנחה שהפער העצום אמנם נכון ותואם את המציאות בשטח.
מחירי הפאנלים צנחו
בשנה האחרונה החלה רשות החשמל לחתוך בסובסידיה שהבטיחה ליזמות בענף, גם אם באופן רטרואקטיבי חלקי, כלומר, לאחר שפורסמה כבר ההסדרה המתמרצת ייצור חשמל במתקנים הסולאריים - אך ללא פגיעה במי שכבר קיבל מהרשות אישור תעריפי להקמת המתקן.
בדצמבר האחרון למשל, הופחת התעריף המובטח למתקנים בינוניים (50 קילו-ואט עד 12 מגה-ואט) ב-20%, מ-1.37 שקלים ל-1.09 שקלים לקווט"ש בלבד. התעריף למתקנים הסולאריים המסחריים הקטנים (עד 50 קילו-ואט), הופחת באחרונה בכ-40%, מ-1.51 שקלים ל-0.9 שקלים לקווט"ש בלבד. זאת, בעיקר בתגובה לצניחה העולמית במחירי הפאנלים הסולאריים, שהסתכמה עד כה בכ-50%. ברבעון האחרון של 2011 לבדו רשמו המחירים ירידה של 22%. אלה הביאו את הרשות לטעון כי מנגנוני עדכון התעריפים שקבעה אינם מגיבים במהירות הרצויה, ולכן ישאירו שולי רווח גבוהים ולא מוצדקים בידי היזמים - על חשבון צרכן החשמל הישראלי.
כך, באמצע ינואר דיווח מינהל מקרקעי ישראל על שלושה מכרזי שיווק קרקע שניהל עבור הקמת מתקנים סולאריים בינוניים, שעבורם קבעה רשות החשמל תעריף מיוחד ונמוך עוד יותר של 102.5 אגורות לקווט"ש. בשניים מבין שלושת המכרזים (9 מגה-ואט בסך הכל) זכתה חברת סופר סולאר, מקבוצת גרנית הכרמל, שהסכימה לשלם בעבור שתי חטיבות הקרקע בשטח 165 דונם סך הכל, לא פחות מ-33 מיליון שקל. במכרז השלישי זכתה EDF הצרפתית שהציעה 30.1 מיליון שקל עבור קרקע להקמת מתקן בן 7 מגה-ואט.
אלא שעל אף המחיר הנמוך לכאורה, השוואתו למחיר שנקבע במכרז אשלים היה חוסך לציבור מדי שנה סכום של 49.5 מיליון שקל, שאותו התחייבה המדינה לשלם לזכיינים, לכאורה ביתר, במשך 25 השנים הבאות.
אלא שבעוד שבידי מכרזי המינהל הופקדו קרקעות להקמת תחנות כוח בהספק כולל של 60 מגה-ואט, הרי שבמקביל קבעה רשות החשמל הסדרה למתן רישיונות הקמה חופשית של שדות סולאריים גדולים (יותר מ-12 מגה-ואט) בהספק כולל של 200 מגה-ואט. תעריף רכישת החשמל שהובטח ליזמי השדות הוא 98 אגורות לקווט"ש השנה, ויירד בשנה הבאה ל-88 אגורות לקווט"ש. אלא שבחישוב דומה של עלויות היתר שיספוג הציבור - לאחר השוואה למחיר שנקבע במכרז אשלים - מתקבל פער סובסידיה של כ-150 מיליון שקל, שימומן מכספי הציבור כל שנה, למשך 20 שנות הרישיון.
בחישוב כולל, מדובר בפער של כ-200 מיליון שקל בשנה - מבלי לשקלל את הפער שעשוי להיווצר בחלוקת רישיונות להקמת מתקנים בינוניים. מתקנים אלה זכו במכסה בת 360 מגה-ואט, אך קשה להעריך את התעריף התחרותי שהיה מתקבל במכרז על ייצור חשמל במתקנים אלה. זאת, כאשר הערכות המינימום לגבי הפער מניחות סבסוד יתר (לכאורה) של עשרות מיליוני שקלים נוספים מדי שנה, ביחס לתעריפי השוק של ימינו.
"כסף קטן לעומת הסולר והמזוט"
לנוכח התיאור הדרמטי שלעיל, ממהרים היזמים הסולאריים לצנן את ההתלהבות. "להגיד שמתקן סולארי קרקעי יכול לקום ב-60 אגורות לקווט"ש זה הזוי ולא נכון", אומר גורם בכיר בענף. "מדובר במכרז בודד להקמת מתקן של 30 מגה-ואט, שלקח ארבע שנים להוציא לפועל, בעוד שמתווה הרישיונות יכניס לשוק כ-600 מגה-ואט בתוך שנתיים. צריך גם לזכור שבמכרז, המדינה היא שלוקחת את כל הסיכון היזמי, לעומת הטלת הסיכון ברישיונות על היזם. זאת, מבלי שהבטיחו לך ליהנות מפירות מתווה הרישיונות, משום שהביקוש גבוה פי שלושה מהמכסה".
לדברים מצטרף חזי קוגלר, מנכ"ל משרד התשתיות בעבר ויזם סולארי בהווה: "אם משווים תעריפים, אז צריכים להשוות גם את כל התנאים: הקרקע שניתנת כמעט בחינם, המיסוי השונה, שנות הפרויקט וביטחונות המדינה. כשיבטיחו לי את הכל - אז יוכלו גם הרישיונות לדבר על תעריף אשלים". לשאלה מדוע לא צריכה המדינה להוציא את כלל השדות הסולאריים המתוכננים למכרזים משיב קוגלר כי "אין סיכוי שיוציאו כמויות משמעותיות של פרויקטים במכרזי זכיינות, כי המדינה מתחייבת במסגרתם לכסות את הפסדי הזכיין, וההתחייבות תהיה גדולה מדי. זו הסיבה שהולכים על מדיניות של מכסות".
גם ברשות החשמל, שם התנגדו בשנים האחרונות למכרז אשלים, מתנגדים כעת להשוואה בין מחיר אשלים לתעריף הסולארי במכסות: "השוני התעריפי נובע בין השאר משום שבמסגרת המכרז התחייבות הרכישה היא ארוכה יותר, תנאי הקרינה גבוהים, עלות החיבורים ממומנת על ידי המדינה, ההתקשרות עצמה היא מול המדינה, עלות פיתוח הקרקע נמוכה ביותר, והיות ותאריך ההקמה רחוק בכמה שנים, הוא מאפשר להתבסס על תחזיות למחירי פאנלים נמוכים בהרבה", נמסר מהרשות.
בתגובה לטענות הזכיר גורם ממשלתי כי "באשלים, המתקנים חוזרים אחרי 25 שנה לידי המדינה, ביעילות שלא תפחת מ-90% מהיעילות ההתחלתית, ולכן הזכיין מפקיד ערבויות, מתחייב לשמור על התפוקה, ולכן ישקיע בפאנלים טובים - לעומת יזם רישיונות שיכול להזניח את התפוקה לטווח הארוך. הפער בין עלויות הקרקע מתרגם ל-6 אגורות לקווט"ש בלבד, ולא מצדיק את השוני במחיר. ובכלל, למה צרכן החשמל צריך לסבסד את מחיר הקרקע? המחיר צריך להיות המחיר לקרקע חקלאית ועוד דלתא קטנה, זה הכל. בלאו הכי לא יבנו שם קניונים".
בנוגע לטענת היזמים לסיכון שהם מתמחרים בהליך הרישיונות משיב הגורם כי זו ההוכחה לכשלונה של הרגולציה: "למה הצרכן צריך לשלם על אי הוודאות שיצרה המדינה? אפשר היה ליצור מנגנונים אחרים, עם יותר ודאות ותעריף מופחת. למשל, אם היינו מוציאים מכסות למכרז, כשהזוכה הוא זה שהציע את התעריף הנמוך ביותר". בנוגע ללוחות הזמנים האיטיים של ההליך המכרזי אמר: "מדובר בטענה פופוליסטית. גם מכרז ההתפלה הראשון היה ארוך, אך הבאים אחריו היו קצרים ויעילים. בהתאמות מינוריות אפשר להוציא את אותו מכרז ב-3,000 הדונמים הזמינים מסביב".
למשמע דברים אלה שולפים ביזמות הסולארית את הטיעונים העקרוניים: "צריך לשים את הדברים בפרופורציה. יש קצת דמגוגיה, וזה משחק לידיים של מי שמתנגד לקידום הענף", מלין בכיר בענף. "בהסדרות הראשונות שילמו ליזמים הסולארים שני שקל לקווט"ש כדי לעודד את התחום. כיום המחירים יורדים, ופתאום כשאנחנו רחוקים צעד מעידן שבו עלות ייצור החשמל הסולארי משתווה לקונבנציונאלי, כולם נהיים 'אנטי' ואומרים ש'יכולנו לחסוך עוד קצת'. נכון, אם היינו מחכים עוד חמש שנים יכולנו לחסוך אף יותר - אבל לא היה לנו חשמל סולארי בכלל. צריך לזכור שיש החלטת ממשלה להגיע ל-5% ייצור חשמל מאנרגיה מתחדשת ב-2014, ובקצב הנוכחי בכלל לא בטוח שנגיע אליו".
איתן פרנס, מנכ"ל איגוד חברות אנרגיה מתחדשת בישראל, מוסיף כי המחיר שהושג באשלים יכול אף לרדת בתנאי שיאושרו מכסות המשך משמעותיות: "המחיר שהתקבל במכרז אשלים משקף מועד הקמה ב-2014 ואפס סיכונים ליזם. המציאות ליזם בעולם הרישיונות היא הפוכה: ריבוי סיכונים והיעדר אופק. מדיניות המכסות הקיימת מייבשת את השוק ותפגע באפשרות שחברות יוכלו להתייעל ולעבוד בתעריפים נמוכים. הנפגע העיקרי יהיה הצרכן והציבור בסופו של יום.
באשר לאפשרות כי תיערך בחינה מחודשת של התעריפים המתמרצים שהובטחו ליזמי השדות הסולאריים הוסיף קוגלר: "הפערים בין התעריפים הסולאריים הם כסף קטן יחסית למה שאנחנו משלמים על הסולר והמזוט ששורפת חברת החשמל בשל המחסור בגז. בנוסף, המדינה צריכה לשדר אמינות לעולם. כמה אנשים כבר נוהרים לישראל כדי להשקיע?"
לכתבה בדהמרקר