האם הצמיחה באמת מגיעה לכלל הציבור ומועילה גם לדורות הבאים? ■ דו"ח חדשני של הממשלה מנסה לקבוע מדדים לאיכות חיים, קיימות וחוסן לאומי, בשיתוף פעולה בין תשעה משרדים

מאת מירב ארלוזורוב, 28/10/2013

האם מדינת ישראל תיהפך לפורצת דרך עולמית? בממשלה נרקמות תוכניות כאלה, והמפתיע הוא כי אלה משותפות לתשעה משרדי ממשלה שונים, ובהם שני המשרדים החשובים ביותר - משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר. כולם עומדים לפרסם בעוד כמה שבועות דו”ח חסר תקדים, שאם ייושם ככתבו וכלשונו הוא עשוי להפוך את ישראל למוקד חדשנות גלובלי.

כותרת הדו"ח היא “מדדים לאיכות חיים, קיימות וחוסן לאומי”, ובניגוד גמור לשמו המפוצץ, הוא אינו כולל להג של עמותות שוליות שאיש אינו מתייחס אליהן ברצינות. מדובר בדו”ח מקיף ורציני, שמנסה לפרוט למדדים ססטיסטיים סוגיות של איכות חיים, ויתרה מכך מנסה גם להפוך את המדדים הססטיסטיים האלה לכלים בקבלת ההחלטות של הממשלה. בכך, ממשלת ישראל יורה גבוה מאוד - אף מדינה בעולם עדיין לא שילבה מדדי איכות חיים בתהליכי קבלת ההחלטות שלה. אבל ממשלת ישראל שואפת בדיוק לשם. היוזמה לדו"ח יצאה מהמשרד להגנת הסביבה ומובלת על ידי מנכ"ל המשרד, דוד לפלר, וכן על ידי מנכ"ל משרד ראש הממשלה, הראל לוקר, וראש המועצה הלאומית לכלכלה, פרופ' יוג'ין קנדל.

הדו”ח הוא ניסיון ראשון לשנות את דרך החשיבה של ממשלת ישראל, באמצעות שינוי המדדים שבאמצעותם היא מודדת את עצמה. עד היום הממשלה מודדת את עצמה כמעט רק באמצעות מדדיים כלכליים ברורים וכמותיים. אלה הם בעיקר מדדי התוצר ‏(צמיחה‏), גירעון, חוב ממשלתי ושיעורי אבטלה. כל המדדים האלה מדריכים את הליכי קבלת ההחלטות של ממשלות העולם כבר קרוב ל–80 שנה.

אלא ששלושה תהליכים, שהתלכדו בעשור האחרון, התחילו לחולל שינוי תפישה בישראל ובחו”ל. האחד הוא פרוץ המשבר הפיננסי העולמי, שחשף את החולשה של כלי המדיניות שהדריכו ממשלות עד עתה - בעיקר מדדים כלכליים כמותיים כמו צמיחה ותוצר. השני הוא ההכרה הגוברת במגבלת המשאבים של כדור הארץ, והצורך להתחשב במגבלה הזאת בעת קבלת החלטות. שני אלה הולידו ב–2009 את הדו”ח המכונן של זוכה פרס נובל בכלכלה ג’וזף שטיגליץ, שנכתב לבקשת ממשלת צרפת. בדו”ח התבקש שטיגליץ להביא מדדים חלופיים לתמ”ג למדידת הקדמה האנושית. אם תרצו, שטיגליץ התבקש להביא מדדי אושר במקום מדדי עושר.

התהליכים הגלובליים האלה התלכדו עם התהליך המקומי של פרוץ המחאה החברתית של 2011 בישראל. “המחאה השפיעה על הבנת ריבוי הפרספקטיבות לבחינת מדיניות הממשלה”, מודים כיום במשרד ראש הממשלה. “זה חידד את הצורך שלנו לשקול יותר היבטים של המדיניות.

רווחה ופנאי במקום תוצר

החשיבה המחודשת, כפי שנחשפה בדו”ח שטיגליץ, הבליטה את החולשות של דרך המדידה הכלכלית־כמותית הנהוגה כיום בעולם. כך, מדידת התוצר כוללת גם מדידה של פעילויות מזיקות. מדינות שמקימות הרבה בתי סוהר, למשל, יירשמו כמדינות צומחות, אף שברור שלא לצמיחה כזו פיללנו. מנגד, תוצר אינו מודד פעילויות שהן חשובות מאוד לרווחה ולקדמה. הוא אינו מכיר, למשל, בתועלת הכלכלית העצומה של עקרות הבית - באמצעות האספקה של תשתית תומכת לעבודת הבעל ולחינוך הילדים. הוא אינו מכיר בתועלת הכלכלית העצומה של פעילויות חברתיות והתנדבותיות.

בנוסף, מדידת התוצר מתעלמת כליל משאלות של אי־שוויון. המדידה מתרכזת רק בצמיחה הממוצעת של התוצר, ולא בחלוקת התוצר בין משקי הבית השונים, וכן מתעלמת כליל משאלת הנזקים לדורות הבאים. כך, הקמת מפעלים רווחיים אך מזהמים, יכולה להגדיל את הצמיחה של הדור הנוכחי, אבל קרוב לוודאי שתפגע אנושות בצמיחה של הדורות הבאים. למעשה, התוצר מודד רק את השינוי בצמיחה ‏(זרם‏), ואינו מודד כלל את מלאי העושר של הכלכלה ‏(נכסים קיימים, כמו תשתיות‏) - ולכן צמיחה המתבססת על “אכילת” העושר הקיים היא צמיחה מזיקה מאוד, אבל התוצר לא ישקף זאת.

התוצאה היא עולם חדש של מדדי איכות חיים, קיימות וחוסן, שכמה מדינות בעולם כבר התחילו לפרסם אותם ולעקוב אחריהם - אוסטרליה היתה החלוצה ב–2002, ולאחריה הצטרפו מדינות כמו קנדה, איטליה ובריטניה. באחרונה פירסם גם OECD דו”ח, ברוח הדו”ח של שטיגליץ, ובו המלצות למדדי איכות חיים.

התחומים שיימדדו

ישראל מצטרפת באיחור לכאורה למגמה עולמית, אבל בדרכה המיוחדת - וככל הנראה בעקבות הזעזוע העמוק שעברה הממשלה בשל המחאה החברתית - קופצת היישר אל ראש הפירמידה. כמו מדינות אחרות, גם ישראל נמצאת עתה בשלב של פיתוח מדדי איכות חיים. בשונה ממדינות אחרות, היא מתיימרת שאלה לא יהיו סתם מדדים פומביים, אלא מדדים שיקבעו את תהליך קבלת ההחלטות של הממשלה. כלומר, היומרה היא לשנות את דרכי פעולתה של הממשלה, בעקבות שינוי המדידה של הממשלה ואת תוצריה.

השלב הראשון הוא פיתוח המדדים. דו”ח “מדדים לאיכות חיים, לקיימות ולחוסן לאומי” מפרט את ההחלטות הראשונות שקיבלה הממשלה בהקשר לכך. ההחלטה הראשונה היא התחומים שיימדדו. החלטת הממשלה, בהתבסס על הניסיון שכבר נצבר בעולם, היא להתמקד בתשעה תחומים של איכות חיים: הכנסה והון ‏(מוביל - משרד האוצר‏), מעורבות אזרחית וממשל ‏(משרד ראש הממשלה‏), תעסוקה ואיזון בין עבודה לפנאי ‏(משרד הכלכלה‏), השכלה וכישורים ‏(משרד החינוך‏), סביבה ‏(משרד הגנת הסביבה‏), בריאות ‏(משרד הבריאות‏), רווחה אישית וחברתית ‏(משרד הרווחה‏), ביטחון אישי ‏(המשרד לביטחון פנים‏), ותשתית ודיור ‏(משרד השיכון‏).

כך, למשל, צוות תעסוקה ופנאי יתמקד במדדים שכבר קיימים בישראל, כמו אבטלה, אבל יוסיף שאלות על שכר ותנאים סוציאליים, שיעורי העובדים במשרות חלקיות, נגישות למשרות אם, תחושת הביטחון התעסוקתי ושוויון ההזדמנויות בקבלה לעבודה.

צוות הסביבה, למשל, יעסוק בהשפעת מדיניות הממשלה על המגוון הביולוגי, הקשר בין זיהום האוויר לבריאות הציבור ומיחזור. צוות הבריאות יסתמך על המדדים הרבים שכבר קיימים בתחום, אבל יתרחב לשאלות כמו הוצאה משפחתית על תרופות ומספר מכשירי ה–MRI ביחס לאוכלוסייה.

צוותים נוספים כוללים את צוות הרווחה, שמתכוון לפתח מדדים חדשים, כמו שביעות רצון מהקשרים החברתיים; צוות הביטחון האישי שרוצה להוסיף, לצד המדדים שהמשטרה כבר מפרסמת כיום, גם מדדים על אמון הציבור במוסדות אכיפת החוק, ההיערכות הממשלתית לשעת חירום ועוד; צוות התשתית והדיור שיתמקד בצורך בדיור הולם, מספר הנפשות למטר בנוי, נתח ההוצאה על דיור מתוך סך ההוצאה המשפחתית והנגישות לשירותים חיוניים.

הלשכה המרכזית לססטיסטיקה ‏(הלמ”ס‏) שותפה מלאה לעבודת תשעת הצוותים, והיא זאת שתצטרך להוציא אל הפועל את ההחלטות בדבר המדדים החדשים. למעשה, חלק גדול מהמדדים קיים כבר, ומתפרסם על ידי הלמ”ס, רק שמדובר בפרסומים מנותקים זה מזה, שאינם זוכים ליותר מאזכור קצר בעיתון. הכוונה עתה היא לקבץ את המדדים הקיימים, להוסיף להם חדשים, ולהגיע כך לחבילת מדדים שתייצג את ההיבטים השונים של איכות החיים בישראל.

להסתכל גם על מצבי הקיצון

כל הצוותים ניסחו את השאלות העיקריות, ואת ההצעות הראשוניות שלהם למדדים שיעקבו אחר השאלות. ההצעות כולן יועלו לבחינת הציבור לפני שיתקבלו החלטות סופיות לגבי המדדים שיבחרו בכל תחום רק בסוף הרבעון הראשון של 2014.

עם זאת, כבר עתה מתחדדות ההסכמות והמחלוקות בנוגע למדדים. בקרב תשעת הצוותים שוררות כבר שלוש הסכמות עיקריות לגבי המדדים שיבחרו. הראשונה, כי המדדים חייבים להיות גם מדדים כמותיים, אבל גם סוביקטיביים. מידת שביעות הרצון ממספר שעות הפנאי שיש לאדם, למשל, היא מדד סוביקטיבי בעל משמעות רבה על איכות החיים. שטיגליץ הדגיש את החשיבות של התחשבות במדדים סוביקטיביים, למרות חוסר הדיוק שיש בהם.

הסכמה שנייה נוגעת לחשיבות של התמקדות רק לא רק בממוצע, אלא גם בהתפלגות של המדד. כלומר, המדדים השונים צריכים להציג את האי־שוויון בקרב האוכלוסייה. ההמלצה, לפיכך, היא להתמקד במדדים חציוניים יותר מאשר בממוצע, וכן להתמקד גם בקצוות של ההתפלגות - לבדוק את המצב של החזקים ביותר והחלשים ביותר באוכלוסייה בתוך אותו מדד, וכן לבדוק את השפעה המדד על קבוצות שונות. מבוגרים, למשל, מושפעים מאוד ממדדי בריאות בעוד משפחות צעירות מושפעות יותר ממדדי חינוך.

הסכמה שלישית, ומשמעותית מאוד, היא התמקדות במדדי תוצאה - ולא במדדי תשומות או תפוקה. בניגוד גמור לנוהג הרווח בממשלת ישראל כיום - להציג כמה תקציב הממשלה הוציאה על תחום מסוים - תשעת משרדי הממשלה רוצים לעבור מעתה לתרבות של תכל’ס. הם רוצים לבדוק לא כמה השקענו, אלא כמה השגנו - ולמדוד רק את ההישגים.

לצד שלוש ההסכמות שוררת מחלוקת עקרונית בקרב תשעת הצוותים בנוגע למספר המדדים שייבחרו. תשעה תחומים, שכל אחד מהם אמור לפתח 8–10 מדדים, מביאים בסופו של דבר לתמונה מורכבת מאוד של קרוב ל–90 מדדים שעל הממשלה לעקוב אחריהם. ההערכה הרווחת היא כי מדובר בתמונה מורכבת מדי, שלא תאפשר לממשלה לבצע מעקב אפקטיבי ולשנות את החלטותיה.

הפתרון לכך, שנקבע בקנדה, הוא לפרסם מדד יחיד - מדד איכות החיים - שמורכב מכמה מדדי משנה. מדד כזה נחשב אפקטיבי מאוד, אבל גם פשטני מאוד. הביקורת על מדד כזה היא שהוא גורם לחלק מהתחומים הנמדדים להיעלם, ובכלל הבחירה אילו מדדים ייכנסו למדד הכולל ומה יהיה משקלם היא בחירה פוליטית.

כך שאף שמדד יחיד הוא האפקטיבי ביותר בהשפעה על הממשלה, הנטייה בקרב תשעת הצוותים היא לבחור בפתרון ביניים - כל צוות יפרסם עשרה מדדים שונים, אבל מתוכם אחד או שניים יוגדרו כמדדים מובילים ‏(מדדי כותרת‏). 9–18 מדדי הכותרת יהיו חבילת המדדים שהממשלה תתייחס אליה, ולאורם היא תבחן את עצמה.

כל הההסכמות, המחלוקות והשאלות יועלו לשימוע ציבורי. בנוסף ימשיכו להיבחן שאלות שבשלב זה אין להן עדיין פתרון מקצועי, כמו מדידת ההון החברתי - איך ניתן למדוד את השינויים לאורך השנים לא רק בהון הכלכלי, אלא גם בהון של משאבי הטבע, ההון האנושי וההון החברתי ‏(יחסים חברתיים‏), וכיצד ניתן לכמת זאת אל תוך מערכת החשבונות הלאומיים. מדובר למעשה בעידוד חשיבה רבה על מושג ההשקעה וכיצד ההשקעה נמדדת.

בנוסף, הממשלה פנתה ל–OECD בבקשה שיסייע לישראל בניסיון לאבחן את ההשפעה ההדדית בין התחומים השונים. למשל, אם הממשלה תקבל החלטה לשפר את התוצאות במדדי החינוך - האם תהיה לכך השפעה על מדדי ההכנסה, המעורבות האזרחית או שביעות הרצון משעות הפנאי? האם תעסוקה משפיעה גם על הבריאות? אלה שאלות מורכבות מאוד, והן מבטאות יומרה נוספת של התהליך: שינוי דרך החשיבה של הממשלה לגבי המדיניות שלה, כך שלא כל משרד אחראי על המדיניות שלו בלבד, אלא עולות גם שאלות של הפריה הדדית בין המשרדים השונים.

המטרה הסופית, כאמור, היא להצליח ולעצב כלי מדיניות מדיד שאליו תתייחס הממשלה בתהליך קבלת ההחלטות שלה. כיום רק בריטניה מנסה גם היא לעצב כלי תומך קבלת החלטות ממשלתיות, אבל מדובר בכלי שעדיין לא יושם בפועל. בכך ישראל עשויה להיות חלוצה עולמית.

לכתבה בדהמרקר