ההצעה לעדכון תוכנית המתאר הארצית תעלה לאישור מחרתיים ■ בחודשים האחרונים מתנהלת מחלוקת קשה בין הצוות האחראי על העדכון לבין ראש מינהל התכנון, בינת שוורץ, שמבקשת לאפשר בנייה מחוץ למתחמים המיועדים לכך ■ שוורץ: "אין כלל שאין הצדקה לחרוג ממנו"

מאת נמרוד בוסו, 29/6/2014

בתום שנה וחצי אינטנסיביות של דיונים, התנגדויות, דיונים חוזרים ושלל עיכובים נוספים, תדון ביום שלישי הקרוב המועצה הארצית לתכנון ולבנייה בהצעת העדכון לתמ"א 35 - תוכנית המתאר הארצית המשולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור.

הצעת העדכון כוללת שורה של שינויים בתוכנית המקורית. המרכזי שבהם נוגע להגמשת התכנון, באופן שלא יחייב עוד כי פיתוח עירוני מסיבי ייעשה אך ורק בגבולות השטחים שמגדירה התוכנית כמיועדים לפיתוח עירוני ("מרקמים עירוניים"), אלא יאפשר לתכנן שכונות מגורים גם באזורים שעל פי ייעודם מוגדרים ככפריים או פתוחים. על פי העדכון, יורחב היקף השטחים שבהם ניתן יהיה לשקול פיתוח כזה (בשפה המקצועית "שטחי החיפוש") בכ–2% מחוץ לשטחים המוגדרים כמרקמים עירוניים.

בישראל יש כ–45 מתחמים מסומנים המוגדרים "מרקם עירוני", ששטחם הכולל כ–2 מיליון דונם. משמעות הצעד המוצע היא הרחבתם ב–2% בכל מתחם. למשל, אם שטחו של אחד הוא כ–50 אלף דונם, הרי שבעבור יזמי נדל"ן ואף גופים מדינתיים כמו משרד השיכון והמינהל, תיפתח הדרך להגיש לוועדות התכנון תוכניות שחורגות מהמרקם בכ–1,000 דונם נוספים לעבר שטחים פתוחים - כמו שטחים חקלאיים ושטחי נופש מטרופוליני.

מתן האפשרות לחרוג מגבולות המרקם העירוני צפויה לבוא לידי ביטוי בעיקר באזורי הביקוש שבמחוזות מרכז, תל אביב וירושלים, שם מבקשת התוכנית המעודכנת להגדיל את היקפי הבנייה. אף שאי אפשר לומר בוודאות לאיזה כיוון ייפרצו הגבולות, ניתן להעריך - על פי תוכניות עבר שהוקפאו, יוזמות של רשויות מקומיות ולחצים המופעלים כבר כיום בוועדות התכנון - לפחות לגבי כמה מהמקומות המדוברים.

יש מספיק מקום גם בלי שטחים פתוחים

נושא רגיש זה עומד בלב מחלוקת קשה שפרצה בסוף 2013 בין צוות שמונה על ידי משרד הפנים להכין את תוכנית העדכון, בראשות המתכנן ארי כהן, לבין יו"ר מינהל התכנון במשרד הפנים, בינת שוורץ. הצוות של כהן סימן את המרקמים העירוניים כגבול אחרון של "שטחי חיפוש", שאותו ייאסר לחצות אלא בנסיבות מיוחדות, ואילו שוורץ התעקשה על האפשרות לחרוג ולהגמיש עוד יותר את התכנון. כעת צפוי עדכון התמ"א להגיע אל שולחן המועצה הארצית, והוא כולל את ההמלצה לאפשר חריגה מגבולות המרקמים, שלא על דעת צוות התוכנית.

בפעם האחרונה שבה נערך דיון מתועד בין הצדדים בנושא, בישיבת הוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים (ולנת"ע), דיבר כהן באריכות נגד הצעד, והזכיר שורה של צעדים נוספים שכבר קבע הצוות כדי לאפשר גמישות בתכנון ביחס לתוכנית המקורית: "לא היססנו לרגע ולא ראינו עצמנו כמי שצריכים לקחת את תמ"א 35 ולקדש את הנאמר בה", אמר. בין היתר ציין כהן כי כיום, על פי החלטות הצוות, הורחבו שטחי החיפוש מ–300 אלף דונם בתוך המרקמים העירוניים ל–600 אלף דונם.

לפיכך, טען כהן, הצעד שמאפשר חריגה מגבולות השטח מיותר: "רק בגוש דן, נשואת נפשם ותקוותם של אלפי צעירים ובוגרים, יש כולה 600 קמ"ר. מתוכם 300 קמ"ר בלבד הם שטח בנוי. בתוך אותם 300 קמ"ר אין לי לי שמץ של ספק שבהכוונה או בנחרצות אפשר למצוא לא את 86 אלף יחידות הדיור שהממשלה, ובצדק, מכוונת אליהן, אלא גם יותר".

כהן הביע תמיכה בהגמשת התכנון, אך הזהיר מכך שפריצת הגבולות היא צעד אחד רחוק מדי. "ברגע שהחריגה מהמרקם העירוני תאושר, עשרות בעלי עניין רואים את עצמם מיד כזכאים להשתמש בה", אמר. "הספקולציה כרגע איפה נחרוג מהמועצה הארצית היא אינסופית. אין דבר גרוע יותר בקידום תכנון מאשר אי־ודאות. אני חושב שנהיה פה לא רק כפל מבצעים, אלא איזה רבוע של מבצעים שאינו לבריאות עולם התכנון ואינו לבריאות הפיתוח, משום שפיתוח צריך לדעת לאן הוא צריך לכוון מאמץ. אנחנו נמצא את עצמנו שוב רבים עם רשויות, שוב נשנה תחומי שיפוט, שוב ניכנס לאזורים עם ארכיאולוגיה, שוב נריב עם החקלאים - ומרוב מהומה התועלת האמיתית תהיה בסופו של דבר יותר של יחסי ציבור ופחות תועלת של פיתוח".

לדברי שוורץ, הצורך בחריגה מהמרקמים העירוניים נולד בעיקר מכך שתמ"א 35 המקורית התבררה כתוכנית שאינה מצליחה להתמודד עם התמורות בשטח, ובמטרה להפוך אותה לרלוונטית. "תפקידנו להכתיב את הסטנדרט התכנוני, אבל אין כלל בעולם שאין הצדקה לחריגה ממנו", אמרה בשיחה עם TheMarker. "כדי שהתוכנית תהיה משמעותית, היא צריכה להיות פחות נוקשה ומגבילה ומסוגלת להתמודד עם המציאות, שהשתנתה מאוד. מדיניות זה לא קביעת קו שאין לערער עליו. בתמ"א 35, גבולות של מרקמים עירוניים הם קווים שמבטחים מדיניות, אבל לרשויות יש צורך לבצע את מדיניותן גם אם היא לא תואמת במדויק את הקווים".

לא עדיף לתקן היכן שצריך על פני מתן אפשרות כללית לחריגה?

"אם נעשה רק תיקונים ספציפיים, ניתן מענה רק לבעיות העבר. אנחנו צריכים לתת מענה גם לבעיות שאנחנו לא מכירים כיום. אנחנו מספיק צנועים כדי לדעת שבקצב שאוכלוסיית ישראל גדלה ייווצרו הרבה צרכים שאין לנו דרך לחזות".

טענת הצוות היא שיש מספיק אזורי חיפוש בתוך המרקמים הקיימים.

"כשמסתכלים על המרקמים אך ורק בבחינת מה בנוי ומה לא בנוי, ניתן לחשוב שאכן יש עוד הרבה שטח לא מנוצל, אבל בפועל יש שטחים עצומים שמסיבות כאלה ואחרות לא ניתן לבנות בהם - כגון בסיסי צה"ל, או שטח בבעלות פרטית שבו לבעלים אין עניין לקדם בנייה".

שוורץ מבקשת להרגיע באומרה כי כל בקשה לחריגה תזדקק לשורת הנמקות שתוכיח כי החריגה הכרחית למימוש יעד חיוני שאינו יכול להתאפשר בלעדיה. לדבריה, "אחד השיקולים הכי בסיסיים שינחו את הוועדות לפני אישור חריגה הוא שיזמי התוכנית יוכיחו שאי אפשר לנצל את השטח בתוך המרקם ליעדים האלה".

מלבד החריגה מגבולות המרקמים העירוניים, צפויה הצעת עדכון התמ"א שתוגש למועצה הארצית לכלול עוד כמה שינויים. אחד מהם, שגם הוא נתפש ככזה שצפוי לפגוע בשטחים הפתוחים, הוא לאפשר פיתוח שאינו צמוד לשטחים מפותחים, גם ללא אישור מיוחד של המועצה הארצית, כפי שמחייבת התוכנית הנוכחית. זאת, בשני מקרים: בניית מבנים חקלאיים ובניית מתקני תשתית.

המלצה נוספת של מינהל התכנון לשינוי התמ"א מגדילה משמעותית את האפשרות להקים מתקני תשתית בשטחים שאותם הגדירה תמ"א 35 "מכלול נופי": "שטח פתוח ברובו בעל רגישות נופית גבוהה, שמקורה בשילוב של ערכי נוף וטבע עם מעשה ידי האדם - חקלאות, מורשת או דת". בשטחים מסוג זה ניתן יהיה כעת להקים מערכות תשתית שונות. אם השטח הבנוי גדול מ–500 מ"ר, יידרש אישור המועצה הארצית.

נושא רגיש נוסף שצפוי לעלות לדיון הוא אישור הוספה של יחידת מגורים שלישית בנחלות חקלאיות במושבים. על פי התוכנית הקיימת, אפשרות זאת קיימת במושבי הפריפריה בלבד, אך לא במושבים באזור המרכז. בימים האחרונים המשיכו להתקיים דיונים בעניין בין נציגים של ההתיישבות לבין נציגי משרד הפנים, אך לעת עתה לא ידוע על סיכומים שהושגו בין הצדדים.

"יעדי הממשלה מצריכים שינוי"

ממשרד הפנים נמסר בנוגע לחריגה מגבולות מרקם עירוני: ״"פעמים רבות הקו שנקבע בתמ״א 35 בתחילת שנות ה–90 כ'גבול מרקם עירוני' מגביל את התכנון המיטבי של היישוב. לצורך תכנון עירוני איכותי שייתן מענה לצרכים, נדרשת גמישות מסוימת בתמ״א 35, ולכן הציע מינהל התכנון את האפשרות שהמועצה הארצית תוכל לאפשר שינוי גבולות המרקם העירוני של עד 2% משטחו, תוך שמירה על עקרונות התכנון של תמ"א 35. הצורך במתן סמכות זו למועצה הארצית עלה בעוצמה גם בדרישות רשות מקרקעי ישראל ומשרד השיכון, האחראים על תוכניות לבנייה ועל שיווק קרקעות לבנייה. רשות מקרקעי ישראל ומשרד השיכון טוענים שכדי לעמוד ביעדי הממשלה לאספקת יחידות דיור לשוק, יש צורך במנגנון שיאפשר שינוי מצומצם בגבולות שקבעה תמ"א 35״.

לכתבה בדהמרקר