במקום לדבר על כלכלה לאומית, צריך לדבר על ערים

נשלח 17 בנוב׳ 2011, 4:12 על ידי Sustainability Org   [ עודכן 17 בנוב׳ 2011, 13:40 ]
מדיניות התכנון של ישראל דוחפת את התושבים לפרברים מרוחקים ומכריחה אותם להחזיק במכוניות פרטיות. אולם הכלכלות המצליחות ביותר בעולם מבוססות דווקא על ערים צפופות ומתוכננות היטב. כלכליסט ממפה את הטעויות של רשויות התכנון בישראל ומציע כלים לבנייה חכמה של ערים יעילות
נתי יפת 17.11.11, 08:39

חזון הפרחת השממה שהתווה ראש ממשלת ישראל הראשון דוד בן גוריון, הוא המנוע הרעיוני שמאחורי מדיניות התכנון והבינוי של ממשלות ישראל מאז הקמת המדינה. בהשראת חזון זה הפנו רשויות התכנון גלי עלייה לגליל ולנגב, טיפחו תוכניות בינוי של יישובי ספר וגבול והטיפו לפריסת תשתיות שיחברו את המרכז לפריפריה. רק בתחילת החודש אישרה הממשלה הקמת עשרה יישובים חדשים מסביב לעיר ערד, בעידודו של ראש הממשלה בנימין נתניהו וקריאתו החוזרת ונשנית לשחרור קרקעות מהיר וקידום מהלכים כחוק הוד"לים והפרטת קרקעות.

 

לפי תפיסתו של ראש הממשלה, "פריסת צירי תנועה ראשיים ושחרור קרקעות הם מנועי צמיחה", ובמילים אחרות: המשך הפרבור שהפך ללחם חוקה של ישראל והתגבר בשני העשורים האחרונים. אלא שהמגמה העולמית השתנתה, ואת חלום הפרברים החליף החלום על מגורים במתחם אורבני צפוף שכלכלנים טוענים כי תרומתו לתוצר הלאומי קריטית.

 

כך למשל, מטרופולין גוש דן שהתגבשה סביב תל אביב שוכנת על 7% בלבד משטחה של ישראל, אך אחראי תל־59% מהתוצר הלאומי הגולמי שלה. זהו מקרה מייצג לתופעה גלובלית: לפי מחקר של חברת מקינזי, ב־2010 ייצרו 100 הערים החזקות בעולם 21 טריליון דולר, שהם 38% מהתוצר הגולמי העולמי. מדובר בממוצע של 210 מיליארד דולר לעיר, סכום דומה לתוצר הלאומי של ישראל.

 

צילום: גלעד קוולרציק
צפיפות בתל אביב צילום: גלעד קוולרציק

 

התופעה מוקצנת עוד יותר כאשר בוחנים לא רק את הערים המצליחות, אלא גם את תרומת המטרופולינים המשגשגות ביותר בעולם, המתהוות בתהליך טבעי של התכנסות אל מוקדי השפע. במחקר שערך ב־2007 פרופ' ריצ'רד פלורידה מאוניברסיטת טורונטו, מומחה לאורבניות, התברר כי 40 המגה־אזורים (Mega–Region) הגדולים ביותר בעולם, שבהם מתגוררת 18% מאוכלוסייתו, מייצרים 66% מהתוצר הגולמי הגלובלי ואחראים ל־85% מהפטנטים. בחישוב לנפש עולה כי כל תושב באזורים אלה מייצר פי שמונה תוצר גולמי גלובלי משאר תושבי העולם.

 

1. המטרופולין היא המנוע של הכלכלה

 

"אין באמת כלכלה לאומית. כלכלות לאומיות הן רק רשתות של כלכלות מטרופולינים", אמר ברוס כץ, מומחה בעל שם עולמי לאורבניות וסגן נשיא מכון ברוקינגס בוושינגטון, בראיון למגזין "טיים" לפני כשנה. "ארה"ב תמיד ראתה את עצמה כרשת של ערים קטנות, זה היה כך מאז המאה ה־18. בסין, המנהיגים מבינים ששגשוגם הכלכלי תלוי לחלוטין בהצלחת המטרופולינים". ואכן, לפי מקינזי, עד 2025 צפויות להצטרף לרשימת 600 הערים החזקות בעולם 100 ערים סיניות.

 

"תכנון נכון של דיור ותחבורה עוזר לייצר כסף", תומך בדברים יואב לרמן, דוקטורנט במחלקה לגיאוגרפיה וסביבת האדם באוניברסיטת תל־אביב, וחבר הוועד המנהל של תנועת מרחב לעירוניות מתחדשת בישראל. "סוגיות של דיור ותחבורה הן שורש שיוצר אחר כך בעיות כמו בריאות וחינוך. זה לב הבעיה. מדיניות של ריבוי יישובים קטנים בפיזור נרחב, הוצאת תעסוקה למרכזים מחוץ לערים, הזנחת מרכזי הערים ושחיקת המרחב הציבורי על ידי ריבוי תנועת כלי רכב פרטיים יוצרים הרס ניכר".

 

"להתייחס לכלכלה כאל כלכלה של מדינה זאת שטות", מסכים נחמן שלף, ממייסדי חברת נייס ולשעבר מנהל שותף בקרן ההון סיכון בנצ'מארק. שלף פעיל בתנועת מרחב, והחל לעסוק בפיתוח כלכלי עירוני בעקבות מלחמת לבנון, שלאחריה ביקש לסייע ליישובים שנפגעו בצפון במסגרת פעילותו כיזם חברתי. בימים אלה הוא עוסק בהכנות האחרונות לכנס מומחים אשקלון־מרחב לפיתוח כלכלי עירוני, שיתקיים בסוף החודש. "בעולם הבינו באמצע ובסוף שנות התשעים שפיתוח כלכלי חייב להיעשות ברמה המקומית, ברמת העיר, אבל בכנסים על פיתוח כלכלי בישראל מדברים על כלכלה כאילו אין לה קשר למיקום", הוא אומר.
 

"ככל שהעיר גדולה יותר היא נהנית מיתרון כלכלי גדול יותר", טוען שלף. "עיר בת 200 אלף תושבים תייצר 15% יותר משתי ערים זהות לה בנות 100 אלף תושבים כל אחת, אבל לא בכל תנאי, הרבה תלוי במרקם העירוני. למשל, כשנהר או ציר תנועה ראשי חוצים עיר, עודף הייצור שלה יורד. תל אביב, שעל 1.2 ק"מ של נתיבי איילון במרכז העיר הציבה רק 2.5 גשרים, מאבדת מהתוצר העודף הרבה יותר משיקגו, שבה על 1.2 ק"מ של נהר יש עשרה גשרים". להערכת שלף, בשקלול מעמדה של תל אביב בכלכלה הלאומית, הגשרים החסרים עלולים לגרום אובדן תוצר של 1%–2%, שהם 7–14 מיליארד שקל בשנה.

 

"ראשי הערים בארץ עסוקים כל הזמן בשאלה איך להביא יותר ארנונה", אומר שלף, "אבל הם לא מבינים שלא משנה כמה ארנונה הם יביאו - כל עוד הם יבנו על עתודות קרקע ריקות, ההוצאות שלהם יזנקו. מבחינה כלכלית, עדיף להם בהרבה לחזק את השכונות והמרכזים הקיימים".

 

את הטענה הזו מגבים נתונים של מכון ברוקינגס, שהשווה ב־2004 בין ההוצאה על שירותים מוניציפליים בשני מחוזות במדינת קנטאקי שבארה"ב, אחד צפוף והשני מפוזר, וגילה פער עלויות עצום של פי 14: בעוד שעלות אספקת שירותים למשפחה בת ארבע נפשות במחוז המפוזר יותר היתה 1,222 דולר בשנה, אספקת אותם שירותים במחוז הצפוף עלתה ב־88 דולר בלבד.

 

צילום: בלומברג
סן פרנסיסקו. בנויה על שבעה הרים צילום: בלומברג

 

 

2. חלום הבית הוחלף בשכונת חלומות

 

בתחילת שנות השמונים קמה בארה"ב תנועה בשם ניו אורבניזם, שביקשה להשיב משהו ישן דווקא: עיר המותאמת להולכי רגל. הכוונה היא לערים שבהן רשת רחובות צפופה המותאמת למידות האנושיות. ניו אורבניזם הוא רק ביטוי אחד לתפיסת ה־Walkability (הליכוּת, בתרגום חופשי), ובשני העשורים סחפו מושגים כמו "צמיחה חכמה" (Smart Growth) ו"העיר הקומפקטית" כמה מהערים המצליחות ביותר בעולם, ובהן ונקובר, טורונטו, פורטלנד, קוריטיבה ומלבורן. באינטרנט פועלים היום כמה אתרים המדרגים אזורים עירוניים לפי איכות ההליכה בהם (Walkscore, Walkshed).

 

הצורך בתפיסות החדשות נולד לאחר כמעט חצי מאה של פרבור והשתלטות המכוניות על התכנון והמרחב. הפעילות בתחום החזירה לקונצנזוס תפיסה האומרת כי עיר נכונה היא כזו הכוללת עירוב שימושים למגורים, מסחר, מבני ציבור ומשרדים, מערכת תחבורה ציבורית יעילה, טיפוח ארכיטקטורה מוטת הקשר מקומי, ביצוע אפיון כלכלי ייחודי לכל עיר, תכנון מדוקדק של שימושי קרקע ויצירת תהליכי שיתוף עם הקהילות הקיימות. בערים שבהן נעשה פיתוח לפי עקרונות אלה, מוגדרים אזורים מרכזיים המיועדים לציפוף משמעותי, אך כפי שאומרת עירית סולסי, יו"ר מרחב, הם אינם מונעים את קיומן של שכונות מרווחות יותר במעגלים שסביבם.

 

לדברי אלכס סטפן, מייסד ועורך "שינוי עולמי", העוסק באיתור פתרונות חדשניים להתמודדות עם ההתחממות הגלובלית, יותר ויותר אנשים ברחבי העולם מחליפים את החיפוש הישן אחר "בית החלומות" בפרברים בחיפוש אחר "שכונת החלומות". הם רוצים שכונה עם נגישות לכמה שיותר שירותים במרחק הליכה או נסיעה קצרה בתחבורה ציבורית: קופת חולים, בתי ספר ומוסדות להשכלה גבוהה, בתי קפה, פארקים וגינות, מסעדות, בתי קולנוע, בתי מרקחת, מרפאות, חנויות מסוגים שונים, מוסדות תרבות ולא פחות חשוב - מגוון אנושי רחב, אחד המאפיינים המובהקים של ערים מצליחות.

 

"אנשים מתים על צפיפות ורוצים מרכז עיר", אומר לרמן. "תראה את מה שקורה בימי שישי בתל אביב: אנשים נלחמים כדי להיכנס, עומדים בפקק ומשלמים על חניה, רק כדי שיוכלו קצת ללכת ברגל ולראות אנשים אחרים במרכז העיר. זה צפוף, הרבה יותר צפוף מיום רגיל. באותה מידה היה יכול להיבנות מרכז אמיתי בראשון לציון או בהרצליה".

 

צילום: אוראל כהן
פינוי בינוי בקרית אונו צילום: אוראל כהן

 

ואכן, רבות מהשכונות הנחשבות ביותר בישראל בנויות בצפיפות וסמטאותיהן אהובות על הולכי הרגל, ולא במקרה כמעט כולן הוקמו לפני עידן השתלטות המכוניות על המרחב. כאלה הן נווה צדק וכרם התימנים בתל אביב, נחלאות ומשכנות שאננים בירושלים, והערים העתיקות ביפו, בעכו ובירושלים. יתרונות הצפיפות מתבטאים גם במחירי הנדל"ן: מחירו של מ"ר לדיור במרכז תל אביב, הבנוי בצפיפות של כ־25 אלף איש לקמ"ר (לעומת כ־8,000 בממוצע בכל ת"א), גבוה יותר ממחירו של מ"ר בצפון ת"א, גם ללא חניה פרטית ומעלית המקובלים בצפון העיר.

 

"בפרברים הקשים, לעומת זאת, התחבורה הציבורית אינה כלכלית ולכן מאוד לא יעילה. במקומות כמו שהם ומודיעין אין כמעט עבודה, מסחר, פנאי, בילויים ורחובות מסחריים, והם נסמכים על תל אביב ב־100%. לילדים ולקשישים במקומות האלה יש בעיות קשות של נגישות, ובהרבה מקרים האמא לא יכולה לעבוד כי היא 'נהג בוס'. החלום על בית וגינה הוא לא כזה הישג אם האמא נאלצת להיות 'נהג בוס' והילדים לא יכולים לפתח עצמאות עד גיל מאוחר".

 

"בטווח הארוך, מה ששורד ומה שחי זה מרחב עירוני טוב", אומר לרמן. "בחלק מהאזורים המבוקשים ביותר בפריז הצפיפות היא של 35 ו־40 אלף איש לקמ"ר, וזה לא אומר שהדירות עצמן צריכות להיות קטנות. ערים צפופות מתאפיינות בניהול מדוקדק יותר מאשר בפרברים, מפני שיש עומס ואין ברירה".

 

עם זאת, מדגיש לרמן, "עיר לא חייבת להיות גדולה כדי להיות מוצלחת. שדרות רוטשילד ונחלת בנימין הם רחובות שקיימים בערך מ־1912, וכבר אז היה בסיס עירוני. בכל העולם יש ערים קטנות ורחוקות מהערים הגדולות, ואנשים יכולים לחיות בהן. יש שם מסחר ותרבות שיכולים להפחית את מספר הפעמים שבהן נוסעים למרכז".

 

3. ערי ישראל הפכו לעיירות זנוחות

 

מצוקת הדיור בישראל אינה נובעת מהיעדר תקציבים או מהיעדר קרקעות לבנייה. לפי נתוני הלמ"ס, ב־11 השנים בין 2000 ל־2010 השקיעו הממשלה והמגזר הפרטי 584 מיליארד שקל בבינוי, מהם 320 מיליארד שקל בדיור ו־150 מיליארד במבנים שאינם למגורים. אלא שהשקעות העתק לא הופנו לשיקום הערים הוותיקות של ישראל, כי אם לבניית ערי שינה פרבריות כמו מודיעין (1,524 איש לקמ"ר) ושהם (3,200 איש לקמ"ר), ולשכונות מגדלים בשולי ערים כפתח תקווה, ראשון לציון ורחובות.

 

בכל המקומות האלה הוקמו קניונים במקום רחובות מסחריים, תוך התעלמות מהכלל הראשון בפיתוח כל עיר מצליחה, גדולה כקטנה: מרכזים עירוניים חזקים ובעלי שימושים מעורבים, המאפשרים לכמה שיותר תושבים לעבוד בסמוך למקום מגוריהם, הם תנאי הכרחי.

 

הפרבור המואץ בשני העשורים האחרונים נעשה ברובו על בסיס תמ"א 31, תוכנית מתאר ארצית שהועברה ב־1991 כתוכנית חירום לחמש שנים, לאחר גל עלייה של 400 אלף עולים בשנתיים. התוכנית נותרה לבסוף בתוקף עד 2005, והיא דגלה בהתפשטות והתרחבות על חשבון שטחים פתוחים במקום ציפוף והתחדשות אורבנית.

 

בפועל, התכנון כמעט לא יצר חלופות תעסוקתיות למטרופולין גוש דן — וגם לא אפשרויות מגורים איכותיות במחירים סבירים בגוש דן. התוצאה היא הגברת הנסועה (קילומטראז') מהפרברים לתל אביב ובחזרה, עד לממוצע שנתי של כ־20 אלף ק"מ לרכב בשנה בישראל, לעומת 14 אלף ק"מ בממוצע באירופה. זאת אף שלאור העובדה ש־16 מ־100 הערים החזקות בעולם מונות 1–2 מיליון תושבים, גודלה של ישראל תומך בשני מטרופולינים נוספות.

 

"עורכיה של תוכנית תמ"א 31 לא היו אמיצים מספיק כדי לעשות חושבים איך באמת צריכה להיראות מפת ישראל לאחר קליטת העלייה ההמונית, אז הם מצאו פתרון פשוט: מה שהיה הוא שיהיה", טוען דניאל מורגנשטרן, יועץ כלכלי וסביבתי וחבר איגוד המתכננים. "תמ"א 31 הצליחה לפרבר את ישראל", הוא אומר. "היא חיסלה בצורה סיטונאית קרקעות חקלאיות וגרמה לביזור של יישובים עירוניים, במקום לכוון את התכנסות הערים כלפי המרכז ההיסטורי שלהן תוך שיקומו והעלאת הצפיפויות שלו. תן כבוד לדורות הבאים - תשאיר גם להם לקלקל משהו".

 

מורגנשטרן ראה את תהליך הפרבור של ישראל מקרוב. ב־1978–1986 הוא היה מנהל המחלקה לספנות, נמלים ורכבות במשרד התחבורה, ובין 1991 ל־1998 שימש כיועץ סביבתי למרכז השלטון המקומי. דוגמאות לפרבור יש לו למכביר: "הודות לתמ"א 31, נתניה משתרעת לאורך 14.5 ק"מ תוך חיסול אלפי דונמים של אדמה חולית קלה עם מים זמינים, ששימשה לגידול פרדסים, בוטנים ותפוחי אדמה. מצד שני, חלקים ניכרים מרחוב הרצל, רחובה הראשי של העיר, בנויים בקומה אחת, וזה בכרך המונה 200 אלף תושבים.

 

"תראה את אשקלון, עיר עם 55 אלף תושבים ושטח ענק, שהתפרעה מבחינת הפיתוח לכל מיני כיוונים במקום למלא את המרכז הישן. גם לקריית גת נתנו להתפרע, לברוח מקצה אל קצה על שטחים של כל מיני יישובים. אין לזה סוף - רמלה שמתפזרת לכיוון מצליח ובאר יעקב שהולכת לכיוון תלמי מנשה. אני כבר לא מדבר על רחובות, שכיסחה וחיסלה פרדסים בצפון־מזרח העיר, במקום להתמודד עם פינוי־בינוי ועם ציפוף מרכז העיר.

 

"ראש העין, למשל - אתה יודע שיש לה תוכנית־אב ל־140 אלף תושבים? מי צריך את זה, למה? תחזק את פתח תקווה, היא מפוזרת על שטחים ענקיים. אבל גם כשבנו בפתח תקווה, הקימו שיכונים כמו אם המושבות באזור התעשייה הכבדה בקריית אריה. מצד שני, הרחובות הראשיים של פתח תקווה המסורתית נראים כמו עיירה זנוחה ושכוחת אל".

 

אך התכנון הבעייתי לא תם עם קבירתה של תמ"א 31 ב־2005. "גם היום, ב־2011, כל השכונות החדשות שמשרד השיכון מתכנן להקים הן אותו דבר, שכונות למכוניות", אומרת סולסי. "משרד השיכון ומינהל מקרקעי ישראל מתכננים שכונה בכפר קאסם והכל כבישים מעגליים רחבים כאלה, שעובדים כביכול עם הטופוגרפיה - בדיוק להפך מהנהוג בכפרים ערביים עם רחובות קטנים הנבנים נגד הטופוגרפיה כך שאפשר לראות את הנוף. מנסים להביא את מודיעין לכפר קאסם בשביל המכוניות, אבל במודיעין לא רואים את הנופים הכי מדהימים בעיר בגלל השיטה הזאת".

 

כדוגמה הפוכה למודיעין מרחיקה סולסי עד לקליפורניה. "סן פרנסיסקו בנויה בגריד על שבעה הרים, ולכן אפשר לראות את הנוף מכל מקום. בזכות השיטה הזו הם גם הצליחו לבנות בצפיפות גבוהה יחסית, אף על פי שמדובר בצמודי קרקע. אבל בשיטת התכנון בישראל חושבים רק על המכוניות, לא חושבים על האנשים, וכשהצפיפות נמוכה, אי אפשר להביא שירותים באיכות גבוהה".

 

4. תכנון נכון דורש את שיתוף הציבור

 

המסר הסמוי שהעבירה ממשלת נתניהו למפגיני המחאה החברתית בקיץ האחרון הוא שאורבניות בריאה בישראל של 2011 היא מותרות למיליונרים בלבד, וכל השאר צריכים להסתפק בפיזור בפריפריה המנותקת וחסרת התעסוקה ובשהייה בפקקים. לטענת שרי הממשלה, הדרישה למגורים בתל אביב ובגוש דן היא דרישה של מפונקים.

 

אך בתנועת מרחב טוענים שהסיבה לכשל התכנוני המתמשך ולמגמת הפרבור היא יותר טכנית מאידיאולוגית. לפי הסבר זה, שרי השיכון נמדדים בכמות יחידות הדיור שהם מצליחים להוציא לשוק מדי שנה, ולכן הם מעדיפים תוכניות לבנייה על שטחים ריקים. קל הרבה יותר לקדם תוכניות כאלה מאשר תוכניות התחדשות עירונית, הכרוכות בשיח ושיג עם תושבים ובהתמודדות עם התנגדויות. אך לדברי שלף, גם זה כבר לא עובד. "יש 160 אלף דירות מאושרות במתווה של שכונות חדשות בשטחים פתוחים, אבל לא בונים אותן מפני שהרשויות לא רוצות - זה נטל שירותי ועלויות פריסת התשתיות גבוהות", הוא אומר. "גם אין דרישה רבה מצד קונים והקבלנים לא רוצים לבנות".

 

לטענת סולסי, משרד השיכון יכול להצליח בקידום תוכניות התחדשות עירונית, שעומדות בלב המלצות ועדת טרכטנברג, אם רק יימנע מטעויות. "בפינוי־בינוי אומרים 'בואו נפורר קודם כל קהילה, נפנה את האנשים ואז נבנה להם', אבל בעולם כבר הוכח שהשיטה הזו לא מצליחה", היא אומרת. הפתרון, לדבריה, הוא בתהליך משתף: "זה לא שיתוף הציבור שבו נותנים לתושבים לבחור בין שלוש אופציות, אלא שהאדריכלים לוקחים את הצוות לשטח ונפגשים עם כל בעלי העניין, כולל הציבור".

 

במסגרת מחקר שהשווה בין שכונות מצליחות לשכונות שנדרשות להתחדשות, מצאו במרחב עודף של שטחים ציבוריים, שאותם הם מציעים לנצל במסגרת ההתחדשות העירונית. "במקום לתכנן בשולי הערים שכונות לבעלי מכוניות, אפשר לבצע את אותה כמות בינוי בתוך השכונות הוותיקות. זה יעלה פחות כסף ופחות כבישים", אומרת סולסי.

 

"אפשר לאתר את השטח המתאים, לבנות בו ולהעביר את הקהילה לבניין החדש - הכל בתוך השכונה, אסור לפורר את הקהילה - ואחר כך להרוס את הבניין שפונה ולבנות במקומו", אומר שלף. "בתוך חמש שנים אפשר לבנות כחצי מיליון יחידות דיור בתוך השכונות הקיימות בלי להרוס דבר", טוענת סולסי. "יש מקומות לבנייה בכל הארץ, מאילת ועד קריית שמונה".

 

ממשרד השיכון נמסר: "המשרד הוא היחיד שמממן, מקדם ויוזם הלכי פינוי בינוי והתחדשות עירונית בעשרות פרויקטים. בשנתיים האחרונות נרשם שינוי משמעותי והתקדמות בהתחלת פרויקטים של התחדשות עירונית. בבנייה בתוך הערים אין אפשרות לשלוט בקצב מימוש התוכניות. לצערנו, אישור התכניות מתעכב שנים רבות ותלוי בגורמים רבים, בהם גם הדיירים. הטענה לפיה המשרד מאשר תכניות בנייה על עתודות קרקע פנויות כדי לשפר את הסטטיסטיקות של מספר יחידות הדיור המוצאות לשוק אינה ראויה לתגובה".

 

לכתבה בכלכליסט


כתבות קשורות:

בכירים בשוק הנדל"ן בוחרים את הערים המתוכננות נכון

הרצאה של ג'יימס הווארד ב"טד":  public spaces should be inspired centers of civic life

Comments